摘要：
当前以5G等为代表的新型基础设施成为传统基建的重要替代，新基建的推进对现有的基建模式提出了改革的要求。新基建时代，应当遵循政府统筹，企业唱戏和利益共享，风险共担的两大要义，在理念上由政府根据区域资源禀赋、发展规划引导新基建项目设计，由企业主导新基建项目推进建设，在程序上落实完善的风险分担机制，强调政府与企业所构成的利益共同体关系，共同分享项目所得，共同分担不确定性风险。在具体操作中，要坚持科学因地施策，遵循经济规律；坚持顶层设计，区域一体化布局；坚持政府总领，企业主导，第三方监督的公平有序合作体系；坚持基础设施和基础科技研发并重的两条腿走路方针；坚持产业发展与基建推进相匹配的五项原则，从规划设计到建设运行再到功能辐射全方位深化新型基础设施建设进程。
新基建一词最早来源于2018年12月19日至21日在北京召开的中央经济工作会议，该会议重新定义了基础设施建设，将5G、人工智能等定义为“新型基础设施建设”。之后在你2019年3月发布的《政府工作报告》上，明确指出要加大城际交通、物流、市政等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设①。
进入2019年下半年，新基建政策开始逐步细分化。交通方面，2019年12月9日，交通运输部在“加快交通强国建设”专题发布会上，提出要推进基于5G、物联网等技术的智慧交通新型基础设施示范建设。社会服务方面，2019年印发《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》，该《意见》强调要加快构建支持大数据和云计算应用的基础设施，支持政府和企业建设人工智能基础服务平台②。智慧制造方面，2020年1月3日国务院第四次常务会议上提到，要大力发展先进制造业，出台信息网络等新型基础设施投资支持政策，推进智能、绿色制造。
可以说，如今新基建相关政策体系已经较为完善，制度和政策利好频出，基础设施建设已经迈入新的周期，那么在这个过程中如何明确传统基建的改革要求，如何抓住核心要义，强化关键路径，这对于新基建能否长期、健康建设运营至关重要。
一、新基建对传统基建模式提出了改革要求
民营经济的发展为新基建创造了良好的客观条件。
从总量占比来看，数据显示，民间投资占据了全社会投资的近60%，是当前宏观经济稳投资的重要力量。在2020年3月4日召开的中共中央政治局常委会上也指出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度，要注重调动民间投资积极性。而从民营企业竞争力上面来看，在新基建所包含的门类中，5G相关基础设施建设有华为、中兴等企业，特高压建设有汉缆股份等企业，人工智能、大数据有阿里巴巴、腾讯、百度等企业，类似优秀的民营企业在新基建的细分领域中均具备较强的科技创新实力，能够在新型基础设施建设中提供强大的技术支撑。
同时，新基建的科技基因促使政企合作的进一步升级。
由于新基建包含了5G、大数据等尖端科技，因而传统的政企合作形式将难以奏效。原有的政企合作形式更多地偏向“一锤子买卖”，以政府购买为主，这在过去以固定资产投资为主的传统基建中发挥了巨大的作用。然而，如今新基建拥有着强大的科技基因，诸多尖端科技政府往往都不够了解，这存在着购买却又不会使用的窘境。
而且，如果是政府购买的话，会造成重复建设的问题。以大数据中心建设为例，受到电力、水力资费、温度环境等客观因素的限制，西南地区往往是大数据中心建设的理想区域，东南沿海地区的数据中心更多地是一个二级中心，而没有必要去建设一个完全自主的一级数据中心，如果强行将主动权都交给政府，最终只会造成资源的低效利用。
另外，新基建虽然是客观的基础建设实体，但是基于新基建，政府所提供的公共服务也将得到质的改变，这个质的改变的核心就是融合，融合了企业提供的商业服务以及政府提供的公共服务，而这其中就牵扯到了数据等关键资源的共享。比如我们推进夜经济、小店经济的发展，落实数字化经济建设，建立小微企业数据库，数据库运营商可以收取服务费，还可以通过这些数据分析提供差异化的进一步数字化、便捷化提升服务，而政府则可以根据这些数据衡量小微企业经营水平，找到小微企业发展痛点提供精准帮扶，更加开放和平等的数据共享决定了社会服务和商业服务的高效融合，也决定了这个综合服务的质量与体验。
除此以外，新基建所包含的这些尖端科技的迭代速度也非常快，项目运维的重要性已经开始超过建设本身。以人工智能技术为例，人工智能耗费了近50年的时间才从AI1.0简单逻辑器走到AI2.0具备一定的学习能力，而之后仅仅用了十余年的时间就迈入了AI3.0具备深度学习能力，也就在这短短的十几年里，智慧交通、智慧社区等社会服务都产生了巨大的改变③。可是这个频繁的科技迭代需要强大的科技创新能力、雄厚的尖端人才储备、稳定的技术创造团队支持，而这都是这些高新技术企业所具有的优势，却同时是政府难以满足的条件。所以，如果想要充分发挥新基建的作用，提供更高质量、更好体验的社会服务，建设更高效、更友好的政府，就需要进一步深化政企合作，完善项目运维体系，不断地对基建设施和服务进行更新迭代。
我们再将视角转向整体宏观经济，新时代基础设施建设也有助于推动经济内循环的构建。习近平总书记强调要“逐步形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局④”,“国内经济大循环”，简称“内循环”的理念开始深入人心。
建设以国内大循环为主的双循环发展，就需要国内充分调动各主体积极性，广泛融合横向纵向产业链，生产市场和消费市场协同共进，在巩固内循环能力的同时正向促进国际外循环的合理健康扩张，从而形成国内国际双循环的新发展格局。而新时代基础设施建设则正是能够激发政府、企业等各方主体的积极性，融合民间投资和政府投资，借助企业的技术领先和政府的管理领先，调动从开采冶金，到建筑工程，再到电力、光纤设备制造，还包括电力供应、社区服务等诸多产业产能，发挥我国农业大国，制造业强国，服务业新兴国家的优势，实现更高效的新基建项目建设，促进社会服务质量的全面提升。
所以，我们需要改革现有的基建模式，探寻新时代基础设施建设的要义和路径，以满足新基建所提出的一系列要求。
二、新时代基础设施建设的要义
（一）政府统筹，企业主导
1、政府统筹是新时代基础设施科学合理的前提
基础设施具有公共物品的特性，故该类商品因为外部性等原因会存在市场失灵的情况，在科斯的产权理论在部分公共领域尚难确权推进的现实下，公共物品的供给仍然需要政府的参与。
新型基础设施建设是城市建设的重要方面，是城市规划顶层设计的重要着力点。政府在城市规划方面具有资源优势和信息优势，政府有关部门和人员可以在充分考虑社会价值和影响的基础上，从人民的利益出发对新基建各项目的地理位置、建设周期、实施效果等进行规划和设计。政府还能够从管理者的角度，对看似分离的新基建各个门类进行组合搭配，形成一个有机的新基建群。比如特高压电网与大数据中心相衔接，为大数据中心保障可靠、充足的电力供应等等。所以，新时代基础设施建设必须要由政府统筹。
而且，基础设施建设往往关乎国计民生，比如特高压牵扯到了全国电网，大数据关系到全国人民的数据产权和隐私安全等等，所以，这些领域的建设和运营如何放开，怎么放开，放开多少都需要政府在综合社会利益最大化的要求下充分审慎考虑之后决定，而不能简单地由市场机制和企业组织来决定，单纯利润最大化的结果只会距离社会利益最大化的目标越来越远。
2、企业主导是新时代基础设施高效智慧的保障。
在政府设定好建设目标，建设周期，以及建设成效的一系列规划之后，在具体项目建设、执行、运维中，需要由企业来掌握主导权。
在新基建领域，企业往往拥有技术优势。以之前的5G相关基础设施为例，华为、中兴等拥有着世界范围内都领先的5G相关设施建设技术和经验，并且在我国很多地区均已经实现了商用，覆盖面越来越广，因而5G这一门类的新基建，由这些企业来主导更为适合。其次，企业作为深处相关产业链的关键环节，在项目建设运营中能够更好地发挥产业链带动作用。依然以5G为例，5G相关基础设施的建设会关联到从上游的芯片及模组、到射频器件、射频电缆、滤波器等再到中游的设备网络，包括主设备商、基站、网络工程，还有下游的各类场景应用和通信设备终端，涵盖了钢铁、电子芯片等多个细分领域⑤。华为等成熟的民营企业已经有了自己的稳固产业链条，当他们参与新基建项目时，将会进一步激发上下游产业活力。同时，只有让企业在新基建中取得主导权，才能够吸引更多的民间投资进入资本市场。民间资本与政府投资最大的差别就是投资目的不同，因此，在政府统筹规划设定的框架内应当给予企业更多地自主权，满足资金的盈利需求，这样才能提高民间投资的主动性。
（二）利益共享，风险共担
1、利益共享是新时代基础设施建设的动力保证
利益共享，风险共担综合起来就是在新时代基础设施建设中，政府与企业要组建成利益共同体。比如在政府与社会资本合作（PPP）中，项目实施方案就要求政府部门、社会资本、建设企业要组建PPP项目公司，在PPP合作期内各主体要保持紧密合作，利益目标应当一致，在PPP合同期满之后在按照和同规定移交。
当然，这个利益共享不仅仅是简单的经济利益。
从政府方面来说，新基建项目的利益更多地体现在社会利益方面。具体包含，其一项目建成后对社会生产方面的正面影响。以特高压为例，特高压电网显著降低了输电损耗，提升了输电效率，在西电东输的国家战略下有助于全国的电力资源配置，这将一定程度上降低电力这一重要生产资源要素的价格，为社会生产节约成本。其二是对社会未来发展的正面影响。比如城际高速铁路和城市轨道交通有助于区域间的资源流动⑥，降低社会交易时间成本；新能源汽车充电桩有助于推动清洁能源对传统化石能源的替代，促进构建资源友好型社会等等。其三是对居民社会生活的正面影响。比如人工智能新技术基础设施有助于社会服务的便捷性和智能性的提升，优化居民的社会服务体验等等。
而从企业方面来说，新基建的利益则更多地体现在经济效益方面。其一，是原本的行业门槛被打破。一直以来，公共基础设施领域引因为其公共物品属性，以及涉及群众较广，关联产业链较多等原因，政府对其一直管控较严。当企业和政府在基建领域有所合作之后，就意味着移动通讯运营、电网运营等领域的行业壁垒将会被打破。其二是知名度，市场地位和占有率的提升。新基建领域所需要的建设项目大多都是项目投资较大，科技含量较高，社会影响广泛的项目，企业与政府在这些领域的合作将会有助于提升企业自身的知名度，建立有利的市场地位，而这也将有助于其市场占有率的提升。其三，是切实的资金回报。新基建项目同样具有一定的盈利能力，比如电网的输电费用，运维费用等等，通过合理的利益分割，企业可以从中得到一定的资金收益，甚至在一些PPP项目中，在项目合作期结束之后，也存在项目整体移交给企业的可能。其四，是稳定的合作伙伴。新基建是城市长远发展规划的重要方面之一，当单个项目政企合作较为成功之后，未来会有更多的项目交给可以信任的企业来做，同时，项目的后续运维也是一笔稳定的资金收入，从中建立的合作伙伴关系也比较稳定。
2、风险共担是新时代基础设施建设的稳定来源
任何一个投资项目均存在着风险，新基建同样不例外。
比如市场需求变化风险，以特高压所属的电网为例。1997年成立的山东中华发电项目，是一个典型的政府与社会资本合作的项目，在2004年建成之后，公司经营情况比较良好，但是之后的电价设定和购电量的变化最终导致该公司的盈利水平大打折扣，对项目的稳定性带来了严重的威胁。还有一些不可抗力风险，比如湖南某电厂在90年代中期曾经和西方某跨国能源投资公司进行合作，然而因为南斯拉夫大使馆事件，国际政治形势的变化最终导致该项目的融资任务没有完成，从而搁浅。还有因为配套基础设施不够到位所导致的项目建成运营效果不理想而出现的风险等等。
有许多政府与社会资本在基础设施建设领域合作的失败案例究其原因都是因为风险分担机制的不健全。亓霞曾经归纳了政府与社会资本在公共基础设施领域合作失败的16个案例，设计公路、桥梁等等细分领域，最终归纳出了十三个风险，而除了不可抗力风险以外，其他风险均属人为因素所导致的，比如一些企业经营不善导致项目盈利能力受损，却强迫政府补贴进行维持，还有进行压迫性在谈判要求政府延长补贴年限等等。正是因为这些风险在之前的项目合同中并未明确各主体承担责任，最后导致项目运行困难或搁浅，结果只能是政府回购兜底，造成了严重的资源浪费，也脱离了政企合作的初衷。
风险共担的本质就是遵循收益与风险对等原则，进行合理的风险分割。其中市场风险应更多由企业承担，政治、制度风险则更多由政府承担，而因不可抗力造成的风险则应由双方共同承担。市场风险主要指的是市场需求变化，原材料供给变化，市场收益不足等等风险，这与企业自身的建设、生产、经营相关，属于市场行为的范畴，企业在取得可观经济效益的同时应当承担因此带来的风险。政治、制度风险则包含法律变更、审批延误、政府信用等风险，这部分风险与市场行为无关，更多地与外部制度和政治环境相关，这部分风险应当由政府部门承担更多。不可抗力风险则是因战争、疾病等对项目建设运营造成的风险，这部分与政府和企业的行为无关，因此应当由两者共同承担。
三、新时代基础设施建设的路径探析
（一）坚持因地施策，科学规划
新时代基础设施建设应当根据新基建的细分门类，充分依据地区的资源禀赋和比较优势进行科学规划。不同地区具有不同的资源禀赋，体现在自然资源供应，包括水力、风力，还有生产资源供应，包括劳动力供给、土地供给等等，资源储备量会反应在资源成本上，而资源成本结合当地的客观环境会综合形成区域的比较优势。新时代基础设施建设就需要抛弃原有的经济增长至上的理念，跳出千篇一律的规划框架，根据自身的比较优势走出一条差异化的建设道路，扬长避短，提升项目建设和运营效率。
比如大数据中心，通常需要适宜的温度、丰富的水源、较低廉的电力供应以及较为充足的土地供给，东南沿海地区供电压力较大，城区电力成本高，土地供给紧张，温度变化较大，因而并不适宜在这个地区部署建设大规模的一级大数据中心，而西南西北地区，风力、水力发电充足，土地供给充裕，温度较低，则更为适合建设一级大数据中心。再比如特高压输电网建设，特高压的威力更多地体现在长距离的跨区域输电，而并不适合市区供电，同时，特高压线路需要建设一定区域的输电走廊占用相应的土地资源，对周围生活群众也会存在一些影响，所以，它更适合建设在人员分布较为稀疏，位于区域输电网络关键位置。
（二）坚持顶层设计，一体化布局
顶层设计要制定可长期执行，具有长远眼光的设计蓝图。
新基建项目投资规模大，建设周期长，技术迭代快，项目运营时间长，社会影响大，所以，必须要落实顶层设计，根据具体项目进行详尽的规划。具体而言，规划包括专项规划和融资规划两个方面。
政府部门要针对特定的区域编制新基建专项规划，对于项目建设布局、内容、标准、目的等进行详细设定。比如北京就曾印发《北京市5G及未来基础设施专项规划（2019~2035年）》，对北京市内的5G基础设施建设进行了详细的规划设计。这个规划要包含细分区域差异，要突出重点区域的位置，不同产业和其他区域都应当找到突破口。而且正如这个《规划》所展现的，新基建专项规划的时间跨度要足够长，基于现在，放眼未来，在制定长期可行规划的同时与短期项目建设计划相融合。顶层设计还应当包含对市场主体的设计，比如在制定区域专项计划时应当引入相关企业和事业单位共同编制，提高规划的可行性。
另一方面是融资规划。新基建投资规模较大，资金回收期较长，因而资金成本较高，同时投资主体更多，有政府投资还有民间投资，有国有企业还有民营企业，不同主体有不同的投资诉求，也有各自的优势。因此需要制定详细的投融资规划，进行科学、客观、深度的可行性研究和投入产出分析，明确投资边界，落实投资主体责任，避免因为资金拖延、权属不清等原因对项目建设运营稳定性造成负面影响。
一体化布局指的是除了规划区域内项目建设和主体行为以外，还要充分考虑区域间的协同发展。不同区域要根据产业集群发展现状和周围片区的客观情况进行区域基础设施建设一体化布局，新基建有许多类别都涉及跨区域建设。比如特高压电网，长距离低损耗是特高压电网的特点，因而其必然会涉及跨区域的项目建设，不同地区要充分进行信息交换，制定一体化布局规划，协同发展，形成合力。
另外，这个顶层设计和一体化布局不仅仅包含了项目建设设计，还应当包含稳定性较强的制度设计。因法律和制度临时变更为影响项目合法性的例子有很多，比如上海的大场水厂、延安东路隧道等等。所以，我们在进行基础设施建设时，应当匹配长期稳定的相关法律和制度规定，降低政治变化风险，增强项目的稳定性。
（三）坚持政府总领，企业主导，第三方监督
新时代基础设施建设要形成政府总领、企业主导，第三方监督的有机合作体系。
政府总领是新基建项目的规划提出、地址安排、内容设计、达成目标都应当由政府进行科学的分析和设计，在充分考虑地区资源禀赋和比较优势的前提下，结合周边区域的现有发展情况和未来设计，从人民的利益出发，制定长短期结合的项目专项计划和融资计划，做好利益分配和风险分割，明确投资边界和产权责任，并且匹配合适的制度设计框架，保障项目的长期平稳运行。
企业主导就是新基建项目要充分借助科技企业的力量，在涉及科技专业领域和建设经营部分，要由“专业的人做专业的事”，减少行政干预，破除行业壁垒，交给企业足够的自主权，市场领域的事情采取市场化的手段解决，在确保社会利益得到最大满足的情况下，提升项目建设运营效率。
第三方监督就是在项目建设运营全过程中，落实第三方监督机制，保证资金运作干净透明，项目流程合理合法。比如在政府与社会资本合作中，我们就规定要求引入第三方监督机构进行《财政承受能力评价》和《物有所值评价》，这些都是为了摆脱项目主体的主观影响，客观的对项目进行评估分析，确保项目可行性，这既是项目健康落地运转的保障，也是维护群众利益的要求。
（四）坚持基础建筑和基础科技并重
新型基础设施和传统基础设施最大的区别就是新型基础设施具有更多的科技基因，人工智能、大数据、5G等都是走在时代前沿的尖端科技，并且需要不断地技术迭代更新，所以，新时代我们在进行基础设施建设中，应当建筑和科技并重，两条腿走路，在强调固定资产的同时更要注重科技和知识的无形资产。
在推动新基建建设中，要与高校、科研机构、企业研发机构形成密切合作，借助知识的力量不断提升科技创新水平，并对基建项目进行持续的技术迭代更新，使其能够发挥更好的效用。以特高压为例，为了推动特高压电网的建设，国家电网公司累计申请特高压专利679项，获得授权379项，建设完成中国特高压交流试验基地，直流试验基地、高海拔实验基地、直流成套设计研发中心等等，构成了一个完善的大电网试验研究体系，这是我们特高压建设得以走在世界前沿的根本保证。
所以，新时代基础设施建设功在项目内，但力还需要在项目外展现。进一步加大科技创新力度，给予科研机构、科研人员更多地支持，鼓励科技创新、技术创新，构建知识型、创新型社会，只有科技的不断更新才能让我们的新型基础设施永葆生机。
（五）坚持产业发展要与基建水平挂钩
产业发展与基建水平两者是相辅相成的关系。
产业的快速发展才能促进基建水平的提升。以特高压电网为例，特高压建设有几个非常关键的设备，比如换流阀，换流变压器等。我国已经成功研制出世界首个特高压柔性直流换流阀，自主研发出±800千瓦的直流换流变压器，正是制造业生产水平的提高才保证了这些关键科技器件的生产，特高压电网才得以出现在世人面前。因此，不断提升新型基础设施建设水平，就需要促进相关产业的科技创新和转型升级。
基建水平的提升也会带动产业发展水平的提高⑦。
以新基建中的工业互联网为例，它是信息技术和工业深度融合发展的产物，能够促进传统制造业向生产服务转型，有助于制造业全面降低生产成本，节约人力资源消耗，提升生产智能化水平，扩大企业利润空间，迎合顾客个性化需求，构建“产品+服务”模式提升用户粘性，促进厂商于消费者之间的良性互动。在工业互联网基础设施建设过程中，制造业也将迎来前所未有的变革机会。
注释；
① 李克强：《政府工作报告——2019年3月5日第十三届全国人民代表大会第二次会议》，新华社，2019年3月5日
② 国家发展改革委等七部委：《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》，国家发展改革委员会，2019年12月12日
③ 盘和林，胡霖，杨慧：《新基建：中国经济新引擎》，中国人民大学出版社，183页
④ 习近平：《加快形成新发展格局》，人民日报，2020年8月2日
⑤ 盘和林，贾胜斌，张宗泽：《5G新产业：商业与社会的创新机遇》，中国人民大学出版社，131页
⑥ 高柯夫等：《“互联网+”智能交通发展战略研究》，中国工程科学，1-5页
⑦ 何玉长：《2020新基建提速影响几何》，人民论坛，2020年第21期24-26页
（网络编辑：bee163)