贫困是人类社会发展至今持续面对的重大问题，我国一直是全球减贫事业的积极倡导者和有力推动者。据联合国《2015年千年发展目标报告》显示，改革开放以来，我国有7亿多贫困人口摆脱贫困，对全球减贫的贡献率超过70%，创造了人类减贫史上的奇迹。2015年11月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，明确指出我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，时间十分紧迫、任务相当繁重。2018年8月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》发布，指出必须清醒地把握打赢脱贫攻坚战的困难和挑战，切实增强责任感和紧迫感，一鼓作气、尽锐出战、精准施策，以更有力的行动、更扎实的工作，集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚，确保坚决打赢脱贫这场对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的攻坚战。
在脱贫攻坚面临重大挑战的历史环境下，习近平总书记针对扶贫开发工作中出现的具体问题，总结出了精准扶贫精准脱贫战略思想，包括“一个目标、两个确保、三个格外、四个切实、五个一批、六个精准、七个强化”等内容 ，对脱贫攻坚作出了全面部署。基于对习近平总书记精准扶贫精准脱贫战略思想的学习与领会，本文尝试将贫困人口的脱贫核心需求归纳为两个方面：经济上的脱贫致富、脱贫后经济状况和生活水平的可持续性。精准扶贫精准脱贫战略思想针对这两大需求作出了精辟论断和战略部署，一方面指出，发展产业是实现脱贫的根本之策，要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路 。另一方面指出，防止返贫和继续攻坚同样重要，已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户，要继续巩固，增强“造血”功能，建立健全稳定脱贫长效机制 。简言之，就是要构建和完善产业扶贫和防止返贫两大机制，这两大机制是精准扶贫精准脱贫战略思想内涵的重要组成部分。
保险作为现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志，其互助共济、扶危济困的自然属性，以及再分配和生产要素供给的社会属性，与扶贫具有本质的一致性。保险的功能和作用也决定了其是扶贫体系的重要制度供给者，具有助力扶贫精准度提升的比较优势，是政府的有力“助手”和“抓手”。从我国扶贫实践来看，保险在助推精准扶贫方面已经发挥出了显著作用，涌现出河北阜平等代表案例，在多个地区担当贫困人口的脱贫致富“助推器”和防止返贫“安全伞”，堪称“精准扶贫，保险先行”。
二、深入分析机制原理，有效构建两大机制
（一）从属性看，保险机制与精准扶贫高度契合
保险的自然属性集中体现为集众多成员之力为遭受损失的少数成员提供补偿，社会属性集中体现为再分配关系和承担不确定性，两大属性都贯彻着互助共济理念和公平合理原则。而扶贫工作的属性体现为扶持贫困成员的生产生活，推动社会成员共同富裕，客观呈现出资源再分配和生产要素供给的性质，同样贯彻互助共济和公平合理原则。保险机制与扶贫机制具有内在的天然耦合性。
精准扶贫需要精准识别扶贫对象和精准施策精准帮扶，保险公司等主体具有丰富的风险识别经验，以风险事故为触发点来进行经济补偿，根据损失程度向遭受风险的人群进行“点对点”精准赔付，这决定了保险机制能够以靶向治疗的方式为受灾人群提供资源，是天然的精准识别和精准帮扶机制，契合扶贫的精准需求。同时保险主体能够为贫困人群提供防灾防险服务，降低其生产生活的不确定性，改善生产生活环境。
（二）从功能看，保险机制为精准扶贫提供抓手
建立和完善产业扶贫和防止返贫两大机制是精准扶贫精准脱贫战略思想内涵的重要组成部分，也是实现脱贫攻坚的关键。保险能够为两大机制提供制度供给，助力两大机制有效落地执行。
1、构建产业扶贫机制，发挥保险链接功能
产业扶贫机制有效落地的关键，是扶贫产业所蕴含的商业模式能够有效运行。保险通过发挥风险管理和资金融通等功能，链接贫困人口、农业企业、信贷机构、农村电商以及当地政府等主体，降低产业价值链各个环节及产业链整体风险，推动各方有意愿、有能力参与生产活动，帮助扶贫产业建立稳定运作的商业模式，助力产业扶贫机制有效落地。
一、助贫困地区找准合适的特色产业，并支持营造良好产业发展环境。例如江西赣州保险机构根据当地产业特征，为烟叶、油茶业、蔬菜瓜果业、“半夏”等中药材、光伏扶贫项目等提供产业保险，并通过“金信保”、“金穗油茶贷”等产品，推广“保险+银行+政府”的多方信贷风险分担补偿机制，鼓励通过农业保险保单质押、土地承包经营权抵押贷款保证保险、农房财产权抵押贷款保证保险等方式推动信贷资源投入，支持特色产业迅速实现规模化生产运营。
二、为农业生产提供风险保障，引导贫困人口从事农业生产并获得稳定收入。农业保险是保险提供农业产业保障的代表产品，2013年至2018年内保额从1.4万亿元提高到了3.46万亿元，累计保障金额超过13万亿元，累计赔付超过1700亿元，对受灾农户进行点对点精准赔付。同时农业保险能够通过费率杠杆，有效放大国家财政资金对农民的保障效应，以人保财险为例，2007-2017年，我国各级财政对人保财险累计拨付农业保险补贴1072.64亿元，撬动风险保障金额70540.14亿元，财政保费补贴资金使用效果放大66倍。农业保险还可以通过保单质押方式撬动“三农”信贷，吸引金融资本投入农业生产，推动规模化经营。
三、通过保险资金运用，为扶贫产业注入资金，帮助扶贫产业建立稳定运作模式。例如人保财险以广西河池市的肉牛、肉羊、油茶等扶贫特色产业作为支农融资的重点支持对象，通过“保险+融资”模式为河池市提供资金5亿元。其中，以都安县“贷牛还牛”项目的效果最为突出。都安县政府于2017年实施了“企业牵头、政府扶持、农户代养、贷牛还牛、还牛再贷、滚动发展”的扶贫方案，打造了“政府+险资+企业+农户+保险”五位一体的项目模式：由政府负责进行产业指导、提供政策支持；人保财险提供融资资金和保险保障；农业企业负责种牛、技术、回购、销售全产业链运营；农户负责养牛，依靠自身劳动实现增收、脱贫和致富。截至2018年底，共带动贫困群众13072户54902人，使贫困发生率从2015年底的26.64%下降至2018年底的13%。2017年6月23日，习近平总书记在全国深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上充分肯定了都安“贷牛还牛”五位一体的产业扶贫模式。
四、为贫困人口提供增信支持，净化贫困地区信用环境，帮助获取信贷资金支持。例如河北阜平保险机构就针对当地贫困户信用条件较差、难以获得银行贷款的情况，针对大枣、核桃、肉牛、肉羊“两种两养”产业开发了成本价格损失保险，之后又集中推出了多款扶贫保险产品，同时推动银行机构开发专属产品并下调贷款利率，迅速打开了扶贫产业的信用环境，促使产业顺利实现规模化运作。在保险机制对产业扶贫的大力推动下，阜平县精准扶贫项目取得了显著成效，全县贫困人口由2014年初建档立卡时的10.81万人下降到2017年底2.66万人，贫困发生率由54.4%下降到13.8% 。
综上，保险能够形成产业定位、产业保障、险资运用、融资增信的闭环机制，帮助贫困地区选择合适的扶贫产业，并提供风险保障和资金支持，助力扶贫产业发展壮大。
2、构建防止返贫机制，发挥保险保障功能
保险能够为贫困人员提供生产生活全面保障，确保其在遭遇灾害、疾病等风险事故时及时得到赔偿，有效解决因灾因病返贫等问题，支持建立长期防止返贫机制。
一、通过具体风险事件的发生，精准识别受灾人员，为可能返贫人员提供经济补偿。例如四川凉山保险机构推出“惠农保”产品，涵盖自然灾害公众责任险、农村住房保险、农村小额人身意外保险等综合保障，具有保费低廉、保障充分等特点。2015年5月7日，凉山州雷波县出现了短时强降雨并伴有冰雹和阵性大风。灾害发生后，保险公司积极克服灾后道路不畅等困难，快速完成理赔确认等工作，为4名山洪泥石流受害者送去“惠农保”赔款24万元。目前 “惠农保”已为超过900万四川凉山少数民族地区群众累计提供保险保障逾六千亿元，完成理赔超过一千万元。
二、保险和医疗卫生、社会救助、优抚救济、社会治安等各类公共服务主体联动，整合各类扶贫资源搭建防止返贫网，提高扶贫精准度。例如云南昭通保险机构联合政府开展民政医疗救助补充保险试点，利用民政医疗救助基金为城乡低保、农村“五保”、重点优抚对象购买补充医疗保险，实现了民政医疗救助与新农合、城镇医保同步报销、“一站式”即时结算，改变了传统按人头平均发放救助资金的方式，通过保险机制将救助基金支付给病后自付比例较高的贫困人员，大幅提升民政医疗救助基金使用效率。保险机构开发了“昭通市城乡医疗救助管理系统”，选派专业技术人员组成联合办公团队，与昭通市民政局实行联合办公，实现了对全市80多万救助对象的精准识别和每年10多万人次救助服务的精准管理，有效杜绝了冒名顶替享受救助、重复利用救助等不合理现象。
三、保险公司坚持长期稳健经营，根据贫困地区和贫困人口需求不断升级产品服务体系，担任防止返贫机制的长期落实者。例如河南兰考在保险扶贫的支持下顺利脱贫摘帽之后，县政府和保险机构将“整县扶贫保险”模式升级为“小康路上有保障”，进一步扩大防止返贫网，提高保障程度，包括为全县人口提供普惠的人身意外险及短期健康险，将农业生产设施纳入保障范围，加大农业贷款保证保险推广力度等举措，为长期巩固扶贫成果、顺利迈向小康社会夯实基础。
综上，保险通过提供返贫保障、链接扶贫主体、开展长期稳健经营，与各类扶贫主体协同构建长期稳定的返贫机制，有效覆盖返贫风险点，确保扶贫成果得到有效巩固，贫困人口经济水平稳步提升。
三、深入把握机制问题，有效解决扶贫瓶颈
国家对保险参与精准扶贫给予重大期望，不断出台相关政策予以支持，保险精准扶贫也取得了显著成就，例如农业保险2017年支付赔款334亿元，商业补充医疗保险业务2017年覆盖贫困人口4635万人等等，但是保险扶贫仍然存在一些不足，和国家脱贫攻坚战在整体战略布局上的要求和期望还有距离，主要问题可以归纳为以下几点：
一、扶贫保险的覆盖率和渗透度有待提升。以农业保险为例，参保户数约占全国总户数的六成，还有四成左右农户处于风险保障缺失状态；很多品种承保覆盖面仍较低，大豆仅33.7%，油料作物24.1%，奶牛26.7%，生猪23.0%；区域承保覆盖面分布不均衡，东部地区的种植险覆盖面明显高于中西部地区。比如小麦有五大优势产区，承保覆盖率最高的黄淮海优势区达到63.1%，而西南优势区仅有10.2%。在农业保险推进过程中，很多农户不清楚农业保险的条款和作用，认为没有必要买，或者只要有损失就该全额赔付，导致投保积极性差或者容易产生相关纠纷。同时，我国农业保险还主要处于保损失、保障部分成本的阶段，保额还不能完全覆盖生产成本，2017年我国三大主粮作物保险平均保额为402元/亩，仅为物化成本的93.7%、总成本（包括物化成本、人工成本和土地成本）的36.7%，农业保险亟需向保障完全成本和保收入的方向升级。
二、保险扶贫还未在全国范围内形成“一盘棋”统筹模式，很多地区的保险扶贫还处于产品助力扶贫阶段，在构建产业扶贫和防止返贫两大机制方面的作用有待深入发挥。大部分保险扶贫探索仍然属于单纯用保险产品来保障某一领域的风险，各地保险扶贫更多是在属地单打独斗，抓住贫困人群的某一项需求开发产品，产品开发较为孤立，缺乏系统性。部分地区已经推出的一揽子扶贫保险产品，尚未形成行业标准和较易复制的通用模式，河北阜平、四川凉山等代表模式还需要进一步推广。
三、对保险扶贫的政策支持还有待加强。以农业保险为例，目前采取四级财政补贴联动机制，即农民缴足保费、市县财政补贴到位之后，中央和省级财政补贴才会随之落实。在基层财政紧张的地区往往难以落实配套补贴，使得农业保险很难做到应保尽保，部分地区还会出现拖延支付造成应收保费的情况，使得保险公司面临较大的风险敞口，影响农业保险可持续性和保险公司经营积极性。同时，不少地方特色优势农产品保险缺乏政策支持，普遍处于风险裸露状态，在经济欠发达地区尤为突出，例如内蒙古自治区的荞麦、莜麦、谷子、肉羊、肉牛等特色产业，在无财政补贴的情况下开办商业保险，农民鲜有投保；新疆特色林果业保险承保覆盖面不足1%，山东寿光温室大棚参保率仅0.082%，等等。在这些地区一旦发生风险事故，农户往往会遭受重大损失而难以获得保险补偿。
四、保险机构与其他扶贫主体之间的协同互动较少。虽然已经出现了保险机构与慈善、供销社、电商平台、农资供应商等主体的合作案例，但总体处于探索或较浅阶段，未能构建长期稳定的合作模式，有待进一步强化合作，并建立起稳定的产业扶贫和防止返贫机制。
五、保险扶贫的管理体系还需要进一步完善。目前保险扶贫还未形成规范的内部管理体系，保险机构一般将其与一般商业性业务混合管理，未体现出政策性或准政策性业务的特点，容易导致保险机构用传统商业保险业务的方式来管理扶贫保险，重经济效应而忽视社会效应，重短期盈利而忽视长远发展，从而影响保险扶贫的实施效果。
四、深入完善机制政策，有效发挥保险功能
基于以上分析，本文提出如下政策建议：
一、建议从顶层设计出发，推动保险纳入国家扶贫体系，将保险精准扶贫与乡村振兴战略紧密对接，自上而下推动扶贫保险的覆盖面和渗透率提升。例如可以考虑在国家层面出台关于加快推动保险全面参与脱贫攻坚战的指导意见，从全国一盘棋的角度出发，在顶层设计上高度明确保险业在服务国家精准扶贫中的战略定位，明晰扶贫保险产品的范畴和种类，适度增加中央财政保费补贴品种，尝试将扶贫成效较为突出的特色品种农业保险纳入中央财政保费补贴范围，并确立保险精准扶贫方面的保费补贴、税收优惠等规定，促使保险监管机构和保险公司对保险扶贫进行差异化管理。参照《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的发展目标、远景规划、主要举措，制定保险扶贫的行动方案和时间计划，将保险机制全面嵌入到乡村振兴战略和各项扶贫项目中去，推动保险全面覆盖贫困人口。
二、建议各级政府优化保险精准扶贫的政策环境。根据顶层设计的指导精神，出台具体领域的政策，为因地制宜建立保险扶贫模式提供实施细则。借鉴保险扶贫优秀经验和成熟模式，推动保险机构因地制宜提供一揽子保险产品服务，在扶贫项目中引入保险机制，探索形成行政化扶贫和市场化扶贫的有机结合，用市场“造血”替代行政“输血”。政府牵头建立完善扶贫开发平台，向保险公司提供与扶贫工作相关的数据，推动保险主体链接其他扶贫主体，构建长期稳定的合作模式，形成合力助推大扶贫格局构建。建立配套的地方财税优惠政策，支持地方特色农业保险发展，对于大力开展扶贫工作的保险公司可予以适当奖励，并为保险公司提供兜底保障，提高保险公司商业可持续性，鼓励保险主体长期参与精准扶贫。
三、建议保险监管机构为保险精准扶贫营造良好监管环境。制定保险扶贫阶段性目标，建立健全保险扶贫评价体系，对保险扶贫产品实行差异化考核，鼓励相关产品服务创新和快速推广。积极与其他部委开展沟通协调，与扶贫机构建立工作联动机制，搭建信息平台和服务平台，推动保险机构和其他机构沟通合作，宣导保险精准扶贫示范案例，加快保险精准扶贫成熟模式的复制推广。
四、建议保险机构完善保险精准扶贫产品服务体系和管理体系。针对不同类型的贫困情况对症下药，开发差异化保险精准扶贫产品，围绕特定区域、特色产业、特定人群、特定风险，开发特色保险产品。加强保险基层服务网络建设，完善贫困地区保险服务体系，构建贫困人群受灾快速响应机制和异地理赔绿色通道，确保赔款及时足额发放。同时完善保险扶贫管理体系，根据贫困地区实际情况，科学设定考核指标，放宽在盈利等方面的考核，在基础设施、技术建设、运营流程等领域给予支持，增设贫困地区服务网点, 简化手续流程，提高业务办理速度，引导贫困地区基层机构积极开展保险扶贫。
五、增加农业保险对市场风险的覆盖，发展收入保险、价格保险等产品。产量保险和收入保险能够更好的保障农民生产收益率，而且能够有效应对价格波动等市场风险，是确保农业产业链持续运作的有效工具。2018年8月《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》发布，标志着我国农业保险向“保收入”迈出关键一步，全国多个地区也纷纷开展价格保险、指数保险、收入保险等试点，并开展“保险+期货”等模式创新，使农业风险管理更为完善和全面，但同时也存在试点范围较小、农民认识不足、长期补贴机制待巩固等问题，建议加快扩大试点推广力度和覆盖范围，探索形成融资、担保、保险、期货多位一体的综合保障模式，进一步提高保障水平。
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