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新疆公路建设高质量发展的现实问题与政策路径

 
      【内容提要】交通运输现代化是国家现代化的重要标志。长期以来，在党的坚强领导下，新疆交通发展取得了显著成就，正加快推进交通运输现代化建设。但与交通强国的新要求相比，新疆公路建设高质量发展仍然存在一些需要解决的现实问题。新征程上，我们要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕党的中心任务，着力推进公路建设高质量发展，奋力加快建设交通强国，努力当好建设现代化美丽新疆的开路先锋。
      【关键词】美丽新疆 公路建设 高质量发展  交通强国
 
      公路是现代化交通体系的重要组成部分，主要是连接城市间、城乡间、乡村间的公共道路。在铁路、公路、民航、海运、水运等组成的综合交通运输体系中，公路运输因灵活性好、覆盖面广、门到门服务、时效性高、衔接其他运输方式的“最后一公里”等特点，成为综合交通体系中最基础的交通基础设施，是发挥综合交通网络整体效率的基础支撑，与国民经济和社会发展息息相关。从全生命周期角度看，公路交通分为建设、管理、养护、运营四个环节，“建”为基础，“管”为手段，“养”为支撑，“运”为目的，四者间相互关联、相互依存。公路建设的高质量发展，是保障交通强国战略实施的关键。发挥好公路交通最大效用，使“人享其行、物畅其流”，让群众出行更便捷、更舒适，才能为经济社会高质量发展提供坚强基础服务保障。

      一、习近平总书记关于高质量发展与交通建设的重要论述

      （一）高质量发展的内涵要求
      高质量发展最初是对经济领域提出的，后来成为对经济社会各方面的总要求。
      我国已进入高质量发展阶段。2017年10月，党的十九大报告中首次提出“高质量发展”表述，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。
      高质量发展是做好各项工作的根本要求。2017年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“推动高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效体系、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展”。
      高质量发展涉及经济社会发展方方面面。2017年12月18日中央经济工作会上，习近平总书记指出，“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”。“更明确地说，高质量发展，就是从‘有没有’转向‘好不好’”。2021年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时指出，“高质量发展是‘十四五’乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求；不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求；不是一时一事的要求，而是必须长期坚持的要求”。
      高质量发展是首要任务和新时代的硬道理。2022年10月16日，在中国共产党第二十次全国代表大会开幕会上，习近平总书记提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。2023年底的中央经济工作会议中，习近平总书记指出，“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。

      （二）交通基础设施建设的先导作用
      交通运输是国民经济中具有基础性、先导性、战略性的产业，是重要的服务性行业和现代化经济体系的重要组成部分，是构建新发展格局的重要支撑和服务人民美好生活、促进共同富裕的坚实保障。
      习近平总书记强调，“交通基础设施建设具有很强的先导作用”[①]，“‘要想富，先修路’不过时”[②]。特别是习近平总书记在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上指出，“交通成为中国现代化的开路先锋”，把交通在现代化建设全局中的地位提升到了前所未有的新高度，赋予了交通运输新的时代内涵、战略定位和历史使命。2023年9月25日，习近平总书记向全球可持续交通高峰论坛致贺信指出：“建设安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的可持续交通体系，是支撑服务经济社会高质量发展、实现‘人享其行、物畅其流’美好愿景的重要举措”。
      习近平总书记对高质量发展作出的一系列重要论述，为我们深刻认识把握新疆公路建设高质量发展的科学内涵、核心要义和基本要求提供了根本遵循。深入贯彻落实习近平总书记关于交通运输的重要论述精神，以高质量发展为引领，推进交通运输现代化，为中国式现代化建设当好开路先锋，是交通运输现代化作为中国现代化重要标志的应有之意。

      二、公路建设高质量发展的主要内涵和基本要求

      高质量发展内涵十分丰富，完整、准确、全面、深刻把握新疆公路建设高质量发展的内涵和基本要求，是扎实推进新疆公路建设高质量发展、更好服务于全面建设社会主义现代化新疆的基本要求。公路建设的高质量发展，就是要用高质量供给满足人民群众交通需求，提升公路建设的经济效率，服务宏观经济发展大局的需要。

      （一）公路建设高质量发展要以满足人民需求为落脚点
      从需求看，公众出行期望“人享其行、物畅其流”，是公路建设高质量发展的本质要求，是“人民至上”的党的初心对公路建设的本质要求，也是加快建设交通强国、推动行业转型升级的内在需要。这就要求我们始终把实现人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，提供普惠优质、便捷高效人民满意的交通运输服务，为中国式现代化提供坚实保障。

      （二）公路建设高质量发展要优化供给结构
      从供给看，公路交通是基础设施互联互通的先行领域，是畅通双循环和建设现代流通体系的基础支撑，构建现代化公路基础设施体系是推动交通运输高质量发展更好服务于经济社会发展的核心要义。实现公路高质量发展转型，要求持续深化供给侧结构性改革，推动公路交通提标准、提速率、提效率，更加注重提质增效、创新驱动、融合一体发展，主动响应区域发展改革的现实需要，适应新时代的出行模式和生产流通方式，为现代化建设构建现代流通体系夯实基础支撑。

      （三）公路建设高质量发展要优化投入产出效率
      从投入产出看，投入产出是公路交通高质量发展的重要衡量标准，随着公路投资直接和间接效益边际递减，迫切需要找到减轻政府财政压力、激发社会资本投资活力的新途径。亟需通过深化交通基础设施投融资体制改革，创新投融资模式，构建与公路发展阶段相适应、与公路发展特点相匹配、更可持续的资金保障机制；同时，积极探索交旅融合、交能融合、交产融合等新模式、新业态，有效实现经济和社会效益的有机统一。

      （四）公路建设高质量发展是缩小区域差距的基础
      从分配看，公路交通高质量发展是缩小区域差距、推动区域协调发展，推进新型城镇化、缩小城乡差距，服务民生、促进共同富裕“最后一公里”的本质要求。迈向现代化新征程，要围绕促进共同富裕，着力提升公路交通运输便利化和基本公共服务均等化水平，注重区域间、城乡间的交通资源优化配置，着力提高公路交通运输发展的平衡性、协调性、包容性。

      （五）公路建设高质量发展要服务宏观经济发展大局
      从宏观经济循环看，公路交通是经济稳定增长、服务构建新发展格局的重要引擎，高质量推进公路基础设施投资，是稳定宏观经济大盘、保持经济运行在合理区间的现实需要，更是发挥公路空间溢出效应，促进经济要素资本、劳动力、技术、信息在区域之间的流转和传播，促进产业结构优化升级，形成新的经济“增长极”带动区域经济社会协调发展的迫切需要。要求围绕加快构建新发展格局，在公路交通适度超前建设发展、系统谋划重大工程中做出新亮点，主动谋划、着力推进一批战略性、全局性、引领性、基础性的重大工程，为公路交通高质量发展蓄势赋能，为国家重大战略的实施做好支撑。

      三、新疆公路建设高质量发展面临的问题与形势

      （一）新疆公路建设的基本现状
      新疆公路建设的发展历程是一部不断战胜困难、创造奇迹的历史。1949年9月新疆解放时，全区只有简易公路3361公里，全疆大部分地区处于不通公路的封闭状况。新中国成立74年来，在党中央坚强领导和亲切关怀下，特别是党的十八大以来，习近平总书记举旗定向、领航掌舵、关心关怀，自治区党委、政府正确领导、高位推动、大力支持，新疆交通运输系统和行业干部职工、从业人员不懈努力、拼搏奋斗，社会各界、各行各业积极参与、支持配合，全区公路建设进入高速发展、服务水平提高和转型的黄金时期，发生了翻天覆地的历史性变化，取得了前所未有的历史性成就。初步形成了北、中、南三大国际运输通道，进出境、进出疆、南北疆、沿边地区、兵地之间交通更加便利，各族群众出行条件明显改善。
      截至2022年底，全区公路总里程达到22.31万公里（含兵团3.86万公里），国省干线公路总里程达到3.84万公里，其中二级以上公路占比超过七成，所有地州市通高速公路、天山北坡城市群通“八车道”高速公路，环准噶尔盆地、塔里木盆地高速（一级）公路全面建成，3条进出疆高速大通道G7线京新高速、G30线连霍高速、G0612线依若高速全部高速化，108个县市全部通二级及以上公路、98个通高速（一级）公路，15个陆路口岸全部实现公路黑色化，13个通二级及以上公路；农村公路总里程约18.01万公里（含兵团2.92万公里），所有乡镇和具备条件的建制村全部通硬化路。[③]新疆公路建设以高质量发展的黄金十年为自治区高质量发展提供了有力支撑保障。

      （二）新疆公路建设高质量发展面临的问题和困难
      尽管新疆公路建设取得了显著成绩，但我们也要清醒地认识到，对标高质量发展新形势新任务新要求，新疆公路建设还存在一些问题和困难，主要体现在：
      一是交通运输发展现状与丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心的定位还有差距。新疆交通发展欠账多，基础仍然薄弱，全区公路总里程虽然较大，但路网等级、密度与全国相比还有较大差距，偏远地区仍然存在路网覆盖盲区，南疆地区与内地的交通联系能力和机动性不足，部分进出境口岸公路等级较低；目前全天候通车的南北疆公路大通道只有绕行的G3012线，跨越天山的南北疆高速大通道还需加快建设；G219线待贯通路段（昭温、温霍）刚开工建设；疆内环起来目标基本实现，但进出疆快起来、南北疆畅起来目标还有差距，与新疆“五口通八国，一路连欧亚”的交通运输战略地位、丝绸之路东联西出的重要枢纽还有差距。
      二是交通运输服务品质还需提高。统筹推进“交通+旅游”融合发展还有短板，旅长游短的问题仍然存在；部分服务区住宿、餐饮、公厕等公共服务设施还不完善、不尽合理；应对突发事件的相关基础设施设备仍有差距，抗灾保通能力、安全保障水平和应急能力有待进一步提升；综合交通组合优势发挥不够，铁公机无论是标准、等级、通达深度、服务质效、协同发展等与经济社会发展和群众多元化出行需求有差距，国际化服务、便捷化通关、一体化运作的综合交通枢纽尚未建成，等等。
      三是建设筹资压力巨大。新疆已进入公路建设攻坚期，当前和今后一个时期的项目大都穿越高海拔山区和偏远荒漠，建设养护成本高，非收费公路无法市场化融资，尤其是沿边、抵边公路，国防战略、维护主权意义大于经济意义，收费公路收费标准低、通行流量少、运营效益差，收支自平衡的项目少，吸引社会资本融资能力不强，加之我区财力弱，无法给予经营性项目财政补贴，债券发行也十分有限，公路建设筹融资困难，资金“卡脖子”问题突出。
      四是交通建设工程难度越来越大。“十四五”期的重大公路项目大都穿越高寒高海拔山区和偏远荒漠等地区，长大隧道和桥梁增多，工程建设难度大，安全生产风险隐患多。
      五是用地环保等要素制约日益增强。公路建设项目为线性工程或大型枢纽项目，涉及用地、用林、用草、环保等方面审批事项多，制约要素要求严，跨区域协调多，办理周期长。
      六是自身治理能力还有差距。面对新形势新任务新要求，公路建设发展谋划的系统性、战略性、前瞻性还不够，建管养运还要进一步协调发展，人才队伍还不能满足高质量发展实际需要，廉政风险时有发生，治理能力和治理体系建设还要进一步加强。

      （三）新疆公路建设高质量发展面临的机遇与形势
      当前和今后一个时期，新疆公路交通已经进入基础设施成环成网的完善期、南北疆多通道建设的攻坚期、区域交通协调发展的关键期、国际门户枢纽的跃升期、交通融合发展的转型期、深化行业治理改革的窗口期。新形势、新任务，对公路交通高质量发展提出了新的更高要求。
      一是以交通强国助力中国式现代化，为新疆公路建设提出新要求带来新机遇。深入贯彻落实党的二十大精神，对标对表高质量发展这个首要任务，要求交通运输工作稳住大局、系统推进、重点突破，充分发挥公路建设扩投资、稳增长、调结构积极作用，着力优化公路交通布局、结构、功能和系统集成，加快构建高质量发展、高品质服务、高效能治理、低成本运行的现代化公路交通运输体系。
      二是支撑打造亚欧黄金通道和向西开放的桥头堡、新发展格局战略支点，着力推进打造交通运输引领高水平对外开放新高地。主动对接共建“一带一路”倡议、新发展格局、新时代西部大开发等国家重大战略，聚焦建设交通强国，支撑服务新疆自贸试验区、新型城镇化、乡村振兴、新疆高质量发展和兵地融合，加快推动丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心建设，加快补齐关键领域发展短板，全面加强战略性、全局性、引领性重点任务和重大项目建设，继续完善东联西出、南北畅通的路网格局；加速提升进出境通道能力，保障国际国内物流供应链稳定畅通，持续提升国际道路运输便利化水平，为打造亚欧黄金通道、推进向西开放，构筑双循环战略纽带奠定坚实基础。
      三是加快建设现代化基础设施体系、交通强国新疆篇章，加快推进人享其行、物畅其流。贯彻落实好“双纲要”[④]要求，主动支撑八大产业集群发展和旅游兴疆战略，更加注重质量效益和综合交通一体融合发展，既要关注公路自身联网补网强链、建管养运协调发展，还要加强与综合交通各种运输方式融合发展，加快打造快捷舒适的出行服务、经济高效的货运物流服务、一路畅行的旅游交通服务、深度融合的产业交通体系。以交通强国建设试点为抓手，加快在国际交通运输协调机制、丝路通道、枢纽经济、“交通+旅游”一体化开发、公路养护等领域打造新疆品牌。
      四是主动服务区域协调发展战略和乡村振兴战略，着力推进区域协调、普惠公平的公路交通运输服务体系迈上新台阶。支撑南疆高质量发展和“一圈一带一群”高质量发展，要求重点补齐南疆、沿边地区公路发展短板，加速畅通区域联系大动脉，提升区域间、城市群间通道能力和城乡间联系效率，为区域协调发展提供有力支撑；推进新型城镇化建设、全面推进乡村振兴，要求继续深化“四好农村路”和城乡交通一体化建设，更加注重交通运输服务向南疆、沿边、农村地区延伸，稳步提高交通基本公共服务均等化水平。
      五是贯彻新发展理念，培育交通运输高质量发展新动能。我国已进入高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。要求更加注重创新驱动发展，加快公路交通数字赋能、科技赋能。更加注重坚持生态优先、绿色发展，处理好要素制约和交通发展的关系。要求统筹发展和安全，处理好稳投资和防风险的关系，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。要求深化行业治理，以系统观念破解重点领域体制机制障碍，推动交通治理体系和治理能力现代化。
      六是贯彻落实总体国家安全观，着力推进交通运输在军民融合、兵地融合发展上展现新作为。要求坚决贯彻落实兵地融合和兵地“公路规划一张图、建设一盘棋”的安排部署，坚决支持兵团深化改革和向南发展。深入贯彻落实总体国家安全观，全面推进军民融合，为国土安全和兴边富民提供有力运输保障。

      四、推进新疆公路建设高质量发展的政策路径

      推进新疆公路建设高质量发展，要聚焦到中央和自治区对高质量发展的总体要求上来，从发展战略和体制机制上，厘清制约新疆公路建设高质量发展的障碍。从具体的思路和路径上来看，需要聚焦以下几个领域：

      （一）牢牢把握高质量发展这一根本任务
      推动公路建设高质量发展，必须要完整、准确、全面贯彻新发展理念，要主动服务一带一路、军民融合、乡村振兴、区域协调发展、兵地融合以及旅游兴疆、八大产业集群、新疆自贸区建设等国家和自治区重大战略，要坚持以联网补网强链为重点，适度超前布局建设公路基础设施。力争到2025年，全区公路总里程达到23万公里以上，高速（一级）公路里程达到1.2万公里以上，2025年前基本实现高速（一级）公路“县县通”和3A级以上旅游景区高速（一级）公路全覆盖。[⑤]
      提升进出疆通道能力。在目前已有的G30、G7、G0612高速公路和G219线、G216线5个进出疆通道的基础上，力争新增G580线、S245线、G331线通道，建设G571线通道，强化东联，促进新疆高效融入国内大循环。
      推进进出境公路建设。阿拉山口、巴克图、吉木乃、霍尔果斯、塔克什肯、吐尔尕特、伊尔克什坦、老爷庙等8个公路口岸已高速（一级）公路覆盖，按照国家和自治区安排部署加快推进别迭里口岸公路和伊尔克什坦界河桥梁等项目建设，巩固西出亚欧黄金通道地位，促进高水平对外开放。
      加快南北疆大通道建设。确保G0711线乌鲁木齐-尉犁高速公路和G218线那拉提-巴仑台一级公路等项目“十四五”内建成通车，开工建设G3033奎屯至独山子至库车高速公路。
      加速沿边公路贯通。沿边国道G331线实现二级及以上公路贯通，加快推进G219线三级及以上公路贯通，加快GBF公路建设，落实总体国家安全观维护国土安全与领土完整。公路建设中，以“百年平安工程”为目标，以高质量发展为引领，以G218线那巴、G3033奎独库、G219温昭等一批特色鲜明、带动性强的重大项目作为交通强国的重要抓手和标志，在高寒山区隧道施工，新工艺，新技术，新材料，新设备方面取得全国领先、世界先进水平的突破，着力打造新疆交通强国品牌。

      （二）坚持创新驱动发展战略
      当前，全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，以人工智能、物联网、区块链等为代表的新一代信息技术加速突破，驱动全球信息革命；以太阳能、氢能、储能等为代表的新能源技术加速商业化应用，引发全球能源革命，这些重大变革将对交通现代化进程产生革命性影响，为我们提供了重大机遇。
      交通是高新科技最敏感的领域之一。在历次科技革命和产业变革中，交通都是先发领域。我们要增强忧患意识和底线思维，强化创新驱动，推动新技术与交通行业深度融合，加快实现高水平科技自立自强，着力解决当前交通运输领域“卡脖子”技术问题，以高水平科技创新支撑行业高质量发展。
      结合新疆公路建设实际，我们要重点关注目前迫切需要解决的核心关键技术，深入研究解决极端复杂条件下超长越岭隧道、山区大规模公路隧道群、城市群大交通量复合通道扩容改造、高原冻土等特殊地质公路、风雪沙盐治理等关键建设技术。依托重大公路建设项目，推动TBM技术、北斗系统、大数据、施工设备无人驾驶等先进技术应用和创新，突出企业技术创新主体地位，推动信息化管理、装配式施工、废旧沥青再生利用等技术、成果应用，为公路建设高质量发展插上创新的翅膀。

      （三）坚持安全智慧绿色发展
      要深入贯彻落实总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，结合新疆特点，提升公路基础设施本质安全水平，树牢底线思维和风险意识，努力防范和化解重大风险，确保交通运输体系持续健康稳定发展。
      大力发展智慧交通，统筹推进新型交通基础设施建设，推动大数据、互联网、人工智能等技术与交通行业深度融合，着力在智能建造等领域形成一批标志性成果。严守生态底线，处理好公路建设与“三区三线”的关系，推进节约集约利用土地、廊道线位等资源；谋划公路与新能源融合发展，前瞻性统筹规划充电桩、加氢站、风光电建设，推进公路运输绿色、低碳、环保发展；以集约、循环、可持续方式建设公路，促进碳达峰、碳中和。

      （四）高度重视人才工作
      为政之道，惟在得人。目前来看，新疆交通建设人才整体能力素质仍需进一步提升，特别是高层次科技创新人才、高水平创新团队不足，科技人才严重短缺。要着力培养战略性、前瞻性研究和行业“卡脖子”关键核心技术等领域的科技领军人才和创新团队，加强青年人才培养，健全完善技能人才评价、激励体系，培育行业工匠。
同时，鼓励企业与职院联合办学，以二元制教育大力培养高素质专业化的一线产业工人，夯实建设的基础。坚持聚天下英才而用之，以新时代好干部标准打造一支政治过硬、结构合理、素质优良、规模适应新时代要求的交通人才队伍，服务于公路建设高质量发展。

      （五）完善治理体系，提升治理能力
      弘扬法治精神，完善制度流程，依法依规在法治轨道上推进公路建设。优化营商环境，不断推进公路建设营商环境市场化法治化，推动审批方式、审批流程、审批材料、审批时间持续精简，从更好服务企业发展的角度出发，加强市场主体平等保护，让监管对违法失信者“无处不在”，做到法无授权不可为，法定职责必须为。
      完善行业管理体制机制，按照交通运输领域财政事权和支出责任划分改革要求，进一步完善各级事权和责任，深化“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资体制，加大公共财政投资和引导，创新投融资模式，强化项目建设管理的科学决策，提高资金使用绩效。加强项目风险评估和管理，规范市场化融资，严格防范债务风险。全面从严治党，以问题为导向完善制度和流程，打造“不想腐、不能腐、不敢腐”的高效机制，为公路建设高质量发展保驾护航。

      （六）把握科学的工作方法
      习近平总书记强调，推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，需要正确处理顶层设计与实践探索的关系、战略与策略的关系、守正与创新的关系、效率与公平的关系、活力与秩序的关系、自立自强与对外开放的关系等6大关系，为推进中国式现代化“怎么干”提供了科学的思想方法和工作方法。
      这就要求我们，必须准确把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，坚持战略思维、系统观念，从经济社会发展全局的高度，谋划推进公路建设，确保公路建设事业行稳致远。如把握顶层设计与实践探索的关系上，顶层设计应深刻洞察国际、国内、区内发展大势，把握人民群众需要，深入探索公路建设发展规律，制定出体现时代性、把握规律性、富于创造性的规划政策体系，做到远近结合、上下贯通、内容协调。
      同时，还需要我们在实践中大胆探索，通过改革创新来推动发展。比如，把握战略与策略的关系。习近平总书记强调，“正确运用战略和策略，是我们党创造辉煌历史、成就千秋伟业、战胜风险挑战，不断从胜利走向胜利的成功秘诀”。公路建设，必须用好这成功秘诀，战略上从全局、长远、大势上作出判断和决策，对照“两个纲要”明确的目标任务，自觉对标对表，及时矫正偏差；战术上要根据实际问题、条件和形势的变化，制定正确的策略，以正确的战略策略应变局、育新机、开新局。

      作者：陈建壮  中共中央党校（国家行政学院）第97期新疆地厅级民族干部培训班学员

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