一、十八大以来我国进入破产重整新时代
2006年，全国人大常委会审议通过了《中国人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》），自2007年6月1日开始实施。在这部法律中引入了美国的破产重整制度。但自2007年《企业破产法》开始实施后，全国的破产案件受理数量并未如预期那样增长，甚至低于《企业破产法》实施前的案件数量。自党的十八大以来，在党中央深化供给侧结构性改革，加快建立和完善市场主体挽救和退出机制的大背景下，我国破产实践从缓慢爬坡步入高水平发展的“快车道”，破产重整亦随之进入新时代，具体表现在以下方面：
（一）十八大以来破产理念逐渐转变
十八大之前，我国破产法治理念状况不佳，社会对破产法律制度的认识和接受程度不高，实施破产制度的外部环境仍有待改善。主要表现为：不论是政府、企业，还是普通民众，仍相当程度地认为破产与失败同义，存在破产可耻的心理；或认为破产就是清算，对破产制度在拯救危困企业方面的作用缺乏认知。正是因为对破产制度认识上的偏差、抵触和排斥，导致我国重整实践发展缓慢。
但十八大以来，随着我国社会主义市场经济的发展和供给侧结构性改革的深化，加强破产法的适用，健全市场化、法治化的主体拯救和退出机制，已成为国家治理能力现代化的必然要求。党的十八届五中全会提出，要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。破产重整具有依法促进市场主体再生、优化社会资源配置的独特功能，2019年7月16日,国家发改委等13个部门联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出要完善企业破产重整制度，倡导积极重建的破产重整理念，充分利用破产重整制度促进企业重组重生。2022年7月，最高人民法院在《为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》中指出，“要坚持精准识别、分类施策，对陷入财务困境但仍具有发展前景和挽救价值的企业，积极适用破产重整、破产和解程序，促进生产要素优化组合和企业转型升级，让企业重新焕发生机活力，让市场资源配置更加高效。”2023年7月，中共中央、国务院在《关于促进民营经济发展壮大的意见》中指出，“要完善市场化重整机制，鼓励民营企业盘活存量资产回收资金；坚持精准识别、分类施策，对陷入财务困境但仍具有发展前景和挽救价值的企业，按照市场化、法治化原则，积极适用破产重整、破产和解程序。”2023年9月25日，《最高人民法院关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》提出要支持民营企业市场化重整，通过公平清理债务获得重整。随着我国破产理念逐渐从重清算转变到优化资源配置，激发市场主体活力，我国重整实践进入新阶段。
（二）十八大以来破产数量逐年增加
从破产案件数量看，2007年至2020年，全国法院共受理破产案件59604件，从时间顺序看，《企业破产法》实施后的一段时间，每年的破产案件数量在3000件左右。但自党的十八大以来，随着供给侧结构性改革持续深化，加快建立和完善市场主体挽救和退出机制，破产案件数量逐年快速上升，2017年至2020年受理的破产案件占到法律实施以来案件总量的54%。 而2018年至2022年人民法院受理破产案件6.97万件，占《企业破产法》实施以来全部破产案件的70%以上，其中重整案件3200余件。虽受理破产案件只有约4.6%为重整案件，但重整案件受理数量变化趋势与全部破产案件受理数量变化趋势具有一致性，体现了十八大以来，我国破产重整实践进入新时代。特别是近年来，通过破产重整制度化解了一大批大型企业债务风险，如海航集团破产重整案成功化解1.1万亿元债务风险，再如中核钛白、辉山乳业、北大方正、紫光集团等一批有价值有前景的企业通过破产重整获得新生。
（三）十八大以来我国破产法庭的建设日渐完善
党的十八大以来，最高人民法院组织各地法院按照“专兼结合”模式，安排民商庭的某一合议庭为专业破产合议庭，承办原有破产案件。2016年，最高人民法院下发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》（法〔2016〕209号），要求直辖市的一个中级人民法院，省会城市、副省级城市所在地中级人民法院设立清算与破产审判庭，专门负责公司清算与破产审判工作。2018年，最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》，将“推进破产审判机构专业化建设”，作为“破产审判专业化建设”的首纲。自2016年最高人民法院部署在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作以来，截至2023年7月，全国已设立17个专门破产法庭，有近100个中级、基层法院和部分高级法院设立了清算与破产审判庭。
（四）十八大以来管理人专业团队建设日渐成熟
管理人作为破产事务的具体执行者，在破产程序中处于重要地位，其执业能力和水平影响着整个破产案件的质量。为更好地发挥管理人的作用，自党的十八大以来，在法院的积极引导下，管理人自治组织陆续成立，有效加强了行业自律建设，提高了管理人的业务水平。2014年11月，全国第一家破产管理人协会广州市破产管理人协会成立。2018年，最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》明确人民法院应当支持、引导、推动本辖区范围内管理人名册中的社会中介机构、个人成立管理人协会为一项重要工作后，各地破产管理人协会相继成立。截至2023年6月，据不完全统计，全国已成立破产管理人协会约230个，其中包括19家省级破产管理人协会，21家副省级破产管理人协会。
（五）十八大以来破产信息化建设取得显著进展
自党的十八大以来，全国受理的破产案件逐年增加，但在处理案件过程中还是存在许多痛点，诸如传统办案方式下线下债权人会议效率低下、案件办理流效率工作效率和质量难以提升、无法精准复盘、纸质材料多等等。正因如此，信息化手段则亟需在破产案件全过程加以运用。2016年7月，最高人民法院发布《关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》，2016年8月1日，最高人民法院正式开通“全国企业破产重整案件信息网”，正式标志我国破产审判开启信息化时代。2018年，最高人民法院《破产审判工作会议纪要》中也明确提出要运用信息化手段提高破产案件处理的质量与效率。目前，一些地方法院正在运用5G技术开发多功能破产审判信息化平台，如深圳、广州开发建设的智慧破产平台。
此外，随着信息化的普及，破产财产网络拍卖现已成为被广泛采用的做法。2016年最高人民法院发布《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，地方法院也开始探索并制定破产财产的网络拍卖处置规则，如浙江、四川、湖南、江西、深圳、北京等各地法院相继出台了地方性司法文件，对破产财产网络拍卖处置规则进行细化。
二、影响我国企业破产重整事业推进的卡点、堵点和难点
根据最高人民法院刘贵祥专委在第十四届中国破产法论坛上的介绍，2018年至2022年人民法院受理破产案件6.97万件，通过重整帮助3200多个企业摆脱困境。由此计算，重整案件约占同期破产案件总量的4.6%，重整案件的绝对数量和占比相对较低。与此形成对比的是，美国在1978年破产法实施之后，平均每年有1.4万件重整案件被受理。在最高峰的1983年至1992年间，美国破产法院平均每年要受理超过2万件重整案件。虽然案件总数中有近五分之一为个人破产重整案件，但是每年美国企业选择该程序以获得再生的机会的数量依然十分可观。
我国重整案件数量相对较少、重整业务相对孱弱的原因是多样的和综合性的。重整程序涉及债权人、债务人、债务人股东、重整投资人、法院、管理人、地方政府及相关监管部门等多个主体，在不同的主体、不同的环节方面均存在着制度和理念等方面的不足，从而影响了重整制度功能的发挥。
（一）重整理念上的卡点
重整仍然是大多数企业在面临财务困境时才作出的最后选择，故往往错过最佳的重整时机。
1．破产重整的污名化问题
虽然重整属司法拯救制度，但其规定于《企业破产法》下，属破产制度的组成部分，则重整即与“破产”二字建立起了密不可分的关系。囿于中国的传统和文化，破产的污名化自然延伸至重整制度，这也成为了困境企业不愿主动适用重整制度的重要原因之一。鉴于此，有的学者主张对“企业破产法”的名称进行修改，诸如修改为“破产与拯救法”等等，以便在观念上将重整与“破产”进行一定程度的隔离，有效解决破产重整的污名化问题。
2．重整程序中的控制权问题
与破产清算程序不同的是，在多数情况下，债务人对重整程序的启动和进行具有重要影响。如果债务人不同意重整，那么很难证明债务人具有重整可行性；即使受理了重整申请，债务人的态度也影响着主营业务的进行、投资人的引进、债权人的沟通协商等重要事项。在此背景下，债务人对重整程序的控制权必然会提出诉求。与美国破产法规定重整默认由债务人自行管理财产和营业事务不同，我国现行《企业破产法》下，存在两种控制权模式，即管理人管理模式和债务人自行管理模式，《企业破产法》以前者为原则，以后者为例外。实践中，法院受理重整后便指定管理人对债务人进行接管，债务人在重整中失去控制权和谈判权。若债务人在重整程序中将完全丧失控制权，或者其无法相对确切地判断其是否能够获得控制权，则亦将影响债务人启动重整的意愿。
3．实际控制人的个人担保及自然人破产问题
由实际控制人为企业提供个人担保是我国金融信贷体系的特点之一。而目前的重整制度，只能“救企业”，而不能“救老板”。在企业重整成功后，实际控制人的无限连带担保责任无法免除，对债权人在重整中未获清偿的部分仍需承担清偿责任，中国的法律体系目前缺乏对企业家个人的拯救制度，由此导致实际控制人推动企业重整的意愿大大降低。国家发改委、国家市场监督管理总局等13个单位联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》曾提出，要“研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。
（二）破产审判中的堵点
1．法院人为提高重整受理门槛
《企业破产法》本身对重整的申请和受理条件规定的较为宽松，然而实践中，部分案件中的法院为了避免重整失败，人为提高重整受理门槛，比如要求在重整受理前具备意向投资人以确定困境企业具有重整价值，要求对重整预案进行表决以保证后续重整成功等等，这在一定程度上影响了重整的效率，以及无法对困境企业进行及时救治。诚然，最高人民法院基于节约司法资源的角度，提出应对企业的重整价值进行识别，然而在多数情况下，法院并非企业重整价值的最佳识别主体，法院对此可以作出初步判断，但是不应对受理重整设置过多过高的前提条件，企业是否具有重整价值和可行性，市场是最佳的判断主体。
2．上市公司重整受理前置程序复杂且缺乏明确的规则
根据现行规定，上市公司重整，应当先行报请证监会和最高人民法院审查同意。然而目前的问题是，证监会和最高人民法院审查的标准和规则不明确，从而导致审查过程中政策性和人为性因素较多。在全面注册制的背景下，应退尽退成为资本市场的主线逻辑，重整不应成为低效的应退的上市公司的保护伞，但与此同时，审查标准的不明确和人为因素导致一些本具有重整价值的上市公司无法得到重整的救治。截止2022年底，共计103家上市公司实施了重整，无一重整失败，这不能被视为是一种成功，而恰恰是一种非正常的市场现象，一定程度上说明上市公司重整的需求旺盛而供给有限。
3．资产保全解除和过户尚缺乏更为直接有效的手段
《企业破产法》规定，破产申请受理后，针对债务人财产的查封措施应当解除。实践中，资产的解封通常按照“谁查封、谁解封”的原则办理，在资产存在不同法院多轮查封的情况下，管理人需要向相关法院逐一申请解封，耗时耗力。此外，若系公安、税务、海关等部门查封的，由于存在不同理解，能否解封亦存在较大不确定性。重整中，若股权存在查封和质押措施，重整制度并无将股权直接变更登记至投资人名下的效力，而是需要先解除查封和质押，或是通过其他方式完成股权过户。重整企业的股权被查封和质押属常见现象，法院、管理人等需耗费大量时间精力进行过户，拖延了重整计划的执行，有的甚至因无法过户而导致重整计划执行不能并因此使重整企业被宣告破产。
4．未申报债权的处理规则不合理
根据《企业破产法》规定，重整程序中未申报债权的，重整程序结束后仍可按照同类债权的清偿条件主张权利。重整程序不消灭未申报债权的规定，是为了与其他部门法及相关法律理念相衔接，但由此造成的问题是，重整后的企业仍然面临不可知的债务风险。实践中即存在此类案例，由于重整后企业隐形债务爆发，导致投资者损失惨重，引发一系列诉讼及企业的二次破产。目前，该问题已成为重整案件中投资者所普遍关注的问题，直接影响新投资者对重整企业的投资意愿，如不妥善解决，势必会影响重整制度的价值和功效。
5．破产程序逃废债务打击力度不足
破产程序本身不具有使债务人及相关责任人逃废债务的制度性漏洞，然而现实情况是，一方面，相关方占用和转移企业资金和财产的行为更加隐蔽、复杂和多样化，另一方面，破产程序作为民商事司法程序，其调查手段和追收手段有限，难以采取有效措施追究相关方的责任并挽回损失。通过破产程序，尤其是重整程序，新投资人进入，债权清偿的安排落定，债权人接受了债权受损的结果，相关方占用和转移财产的行为被淡忘或无法被追收，客观上使得责任人实现了通过破产程序逃废债务的目的。这对重整制度的声誉以及其效用都构成了严重冲击。
（三）配套制度上的难点
1.债务重组收益的征税问题
根据《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》，企业通过债务豁免等方式形成的债务重组收入，应当依法纳税。重整制度并无特殊规定，亦适用前述规定。通过重整豁免债务，是困境企业实现重生的必要条件，由此再征收高额税赋，势必会增加重整的难度，导致投资人投资意愿下降，甚至导致企业二次破产，其征税缺乏充分的合理性。
2．信用修复机制有待进一步完善和夯实
重整后的信用修复是重整企业普遍面临的一个问题，近年来，相关地方政府和司法部门积极探索，出台了一些地方性文件，然而目前顶层的制度构建尚缺位，信用修复问题并没有得到普遍性的解决，实践中仍然主要依靠个案个议。在相关部门的工作系统中，目前只有针对正常经营状况的企业的处理机制，并未建立破产制度的接口，其系统不能接纳诸如减债、停息、免息等破产事项，有的则缺乏将重整企业从“黑名单”中删除的机制。企业在重整以后，仍然受困于诸多的被执行信息、欠税信息、贷款不良信息，重新融资和市场信用恢复非常困难。
3.管理人的选任机制尚未充分市场化
管理人是破产程序的具体推动者和破产事务的具体执行者，在破产程序中具有举足轻重的地位。根据现行的选任制度，管理人主要由法院在管理人名册中通过随机方式或竞争方式指定，此类方式对破产程序公平价值的体现有余而效率价值的体现不足。重整程序本质上是市场主体的博弈程序，尊重当事人的意思自治是其核心特点，以一定的规则尊重和吸收债务人、债权人对管理人选任事项的意见，能够选任出更适合案件需要的管理人，亦更能够体现出市场资源的优化配置，更有利于推动重整程序的进行。
三、破产重整堰塞湖破解之道
（一）多策并举，提高重整制度“治未病”能力
“圣人不治已乱治未乱，不治已病治未病。”重整制度需要深刻把握企业债务、经营危机的产生和演变的趋势，从中寻找防范化解的规律，注重重整制度的前端治理作用，防范在先，建立健全发现预警的协同机制，对企业各类风险动态监测、实时预警，推动企业及时、主动进入重整程序，从根本上控制企业危机的发生与发展。
一是坚定依靠党和政府的领导，全力推动建立企业债务风险预警机制，确立科学合理的企业信用数据监测指标体系，当企业数据触发重整预警信号时，相关部门应当指导困境企业及时向人民法院申请重整，以提高重整成功率。
二是人民法院应进一步发挥司法的主体能动性，依法及时适用破产程序并对重整程序“宽进严出”，对符合条件的企业尽快启动重整程序，对不符合重整条件的企业尽快转入清算程序，有效运用破产重整手段促进具有经营价值的企业开展兼并重组、实现规模经济效益，以公正高效的破产审判解决困境企业长期以来累积的各类深层次矛盾。
三是鼓励适用自行管理模式，发挥自行管理模式中债务人主导重整计划草案制定、重整投资人招募、重整期间企业经营的优势作用，提高困境企业适用重整程序的积极性，发挥困境企业的主观能动性，最大限度提升重整程序的适用频率和成功率。
四是推动个人破产制度的建立，通过个人破产制度与企业破产制度的有机结合，建立起保障债务公平清偿的完整法律制度体系，构建困境企业经营者担保责任的解决路径，提升重整制度适用与效果，进而保障破产法立法目标的顺利实现。
五是多层次、多方式向企业、债权人和社会各界宣传重整制度，通过发布典型案例、入企普法等方式，提高重整制度的接受度，减少破产重整的污名化。
（二）简化程序，允许困境上市公司依法重整再生
上市公司为市场经济的重要组成部分，如前所述，上市公司重整受理需要获得政府、证监会、最高人民法院等部门复杂的前置审批程序且审批规则不透明，使得一些有拯救价值的上市公司难以依法通过重整获得再生的机会。因此，有必要简化上市公司重整前置审查程序并明确规则和标准，以通畅上市公司依法通过重整程序获得再生之路。
（三）活化查扣，有效解决重整企业财产及股权的处置
实践中，债务人股权存在质押、冻结情况下，重整计划规定的出资人权益调整事项无法执行，将导致重整失败。为了解决该问题，实践中已有部分法院与市场监督管理局探索建立有关处理机制。为保证重整计划的顺利执行，有必要明确人民法院裁定批准的重整计划涉及出资人股权让渡，但股权存在质押、冻结、出资人拒不配合办理等情形，债务人或管理人持人民法院批准重整计划的裁定向登记机关申请办理股权变更登记手续的，应当予以办理。对于重整企业的财产查封措施，有必要明确有关职能部门、金融机构应根据管理人的申请解除债务人财产的保全措施，并将此项工作纳入其履职考评监督体系，以推动重整程序顺利进行。
（四）减免税负，帮助重整企业轻装再生
在破产重整过程中，由于相应债务豁免以及削减，将使得重整企业获得大量的债务重组收益，进而产生巨额的税收。而实际上重整企业债务重组的行为并无现金收入，如税收不能得到豁免，则可能让摆脱危机不久的企业重新陷入困境。从经济实质以及法律属性来看，重整是通过司法程序挽救企业，因此有必要立法对债务重组收益涉税进行特殊调整，明确重整企业因债务豁免收益产生企业所得税的应当免予征收，以发挥《企业破产法》挽救困境企业以获得新生的功能。
（五）修复信用，扶持重整企业重返市场
重整属于救治企业的再生程序，在重整之后债务人将继续存在和发展，但是重整后的债务人已经不同于重整前的债务人，应当对其重新进行评价，视为正常的企业予以对待。受债务人重整前不良信用记录影响，企业信用修复工作是重整后企业面临的首要任务。解决重整企业信用修复难题，有必要进一步健全和完善相关制度，确立重整后企业新主体地位，统一重整后企业信用修复的路径，使重整成功的企业不再被纳入金融、税务、市场监管、司法等系统的黑名单，实现企业信用重建，促进企业重返市场。
（六）拓宽途径，增加推荐产生管理人的机制
鉴于随机方式有时不利于选出最恰当的管理人，而竞争机制选任管理人同样具有程序较为复杂、用时较长的不利方面，破产案件中如果适当允许债务人、债权人等利害关系人推荐管理人，有利于激励债务人主动启动破产程序、激励债权人等各方积极参与破产谈判以达成共识，最大限度地降低破产成本，这也是国际较为通行的方式。因此，在重整案件中，在现在制度的基础上，建议增加管理人推荐制度，允许债务人和主要债权人等利害关系人向案件受理法院推荐产生管理人。
（七）明确标准，修改重整程序中未申报债权清偿规则
由于重整程序区别于破产清算程序而具有破产挽救功能，现有《企业破产法》确定的未申报债权补充受偿规则，客观上致使所有未申报的债权人获得与申报债权同等地位的受偿，损害了重整债务人和重整投资者的利益，在一定程度上降低了重整后企业的再生能力，甚至可能造成“二次破产”的恶果。在此情况下，有必要对重整程序中未申报债权的法律效果进行重新审视和分析，尊重重整计划批准后的既判力，规定无正当理由未依法申报的债权丧失获得清偿的实体权利。
（八）完善法治，强化打击“逃废债”力度
债务人逃废债务，严重损害了债权人的合法权益，提高了重整投资人投资风险，造就了困境企业重整之路上的“无形之墙”，损害了破产制度的实施效果，损害了守法诚信的经济秩序和公平有序的法治环境。解决逃废债顽疾，应当完善破产程序中逃废债法律制度，区分情况适用管理人对偏颇性清偿行为的撤销以及财产追回制度、相关经营管理人员民事及刑事责任追究制度，充分保护债权人权益和债务人财产最大化，为识别、打击和预防逃废债行为提供有力的法律支撑，以准确打击逃废债，倒逼企业规范经营，促进社会诚信建设。
破产业务是市场经济的晴雨表。近年来，我国经济面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，国内国外两个市场疲软，由此导致市场主体承压。在此背景下，破产重整大有可为，对于陷入流动性、暂时性危机等具有不同症状但有拯救价值的企业，重整可以分类施策，对困境企业进行精准救治。但目前中国重整业务存在着重整案件数量偏少、重整制度活力不足、重整价值发挥不充分的问题。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，以更为积极的认知大力发展重整业务，能够有效实现市场资源的优化配置，能够推动传统产业的改造升级和战略性新兴产业的培育壮大，是贯彻中央经济工作会议“尽可能多兼并重组、少破产清算”的体现，也是优化营商环境、推动高质量发展的内在要求。因此，需要充分关注和重视现行重整理念、制度和实践供给不足的问题，多策并举破解破产重整的堰塞湖，充分发挥重整对社会经济发展的功效和价值。
作者：郑成新 中国信达资产管理股份有限公司原业务总监、中南财经政法大学教授
（网络编辑：guest2021)
