金融稳定制度架构下
发挥金融资产管理公司作用的思路及建议
中国信达首席不良资产研究员 王洋
习近平总书记高度重视金融稳定和金融安全工作，强调“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分”。我国不断完善金融稳定制度架构，筑牢金融安全网。金融资产管理公司作为处置不良资产、化解金融风险的专门机构，是我国维护金融稳定和金融安全的重要制度安排，要在国家金融稳定制度架构中更好地发挥作用。
一、金融资产管理公司是各国金融安全网的组成部分
金融安全网在金融发展实践中不断完善。金融安全网是一国金融稳定制度的重要组成部分，一般指为了保障金融安全，由中央银行、金融监管当局和银行同业共同构建的具有公共性质的安全保护系统，包括审慎监管、存款保险和最后贷款人制度。监管部门根据本国金融形势和发展状况设计并不断完善金融安全网，当金融系统内外部因素发生变化时，运用更有针对性的制度安排或工具与之适应。我国在存款保险基金和行业保障基金基础上设立金融稳定保障基金，双层运行、协同配合，进一步筑牢金融安全网。
金融资产管理公司是金融安全网的组成部分。1989年，美国为应对储贷危机由国会立法成立处置信托公司（RTC），在联邦储贷保险公司资金耗尽的情况下，接替后者按市场化原则管理和处置倒闭储贷机构。处置信托公司和联邦存款保险公司密切配合，是存款保险的补充和功能升级。与发达国家金融资产管理公司多设定存续期相比，亚洲国家金融资产管理公司通常定位为化解金融风险、推动经济转型的金融基础设施并长期运营。亚洲开发银行将金融资产管理公司视作金融安全网的一部分，称之为“和平时期的金融军”。日本整理回收公司(RCC)由日本存款保险公司持股，基本理念是作为存款保险机构的协定银行，正确且迅速地完成国民托付的公共使命，维护金融稳定。韩国金融资产管理公司(KAMCO)的主要股东是韩国政府和韩国开发银行，作为国家经济安全网，努力支持陷入财务困境的金融机构、企业、家庭甚至政府。
我国金融资产管理公司在市场化发展过程中，拓展了金融安全网覆盖范围。我国金融资产管理公司成立后为国有银行改革做出了重要贡献。随着金融体系发展，金融资产管理公司化解风险的范围从银行拓展到非银金融机构。2002年以来，金融资产管理公司受政府及有关部门委托，参与了对一批信托、证券、保险、金融租赁等非银金融机构及大型企业集团的托管、清算、重组，维护了金融稳定。金融资产管理公司从处置各类不良资产到处置各类问题机构，进而到化解金融市场风险（如违约债券、股票质押风险等）和区域金融风险（如担保圈风险、地方融资平台风险、出险房企项目保交楼等），成为从事各类金融风险常态化防控的“金融消防队”。
二、中国金融资产管理公司维护金融稳定的功能作用
一是提高风险处置效率，降低处置成本，节约公共资源。风险处置资源相对有限是当前维护金融稳定面临的突出问题。2021年中央经济工作会议指出，化解风险要有充足资源，要广泛配合，完善金融风险处置机制。人民银行2022年金融稳定工作会议提出，要统筹监管资源和处置资源，强化横向协同和纵向协同，形成金融风险处置合力。化解风险的资源既包括各类公共资金和社会资金，也包括专业机构和人才，如金融资产管理公司。化解金融风险要充分利用好有限的资源。金融资产管理公司处置过各类不良资产和问题机构，具有丰富经验和较强的专业能力，可以采用更优处置方式，降低问题企业、政府和纳税人成本，提高处置效率，节约公共资源。
二是形成“政府+市场”合力，有序处置重大风险。破解大型金融机构“大而不能倒”是维护金融稳定的难题。我国随着经济发展，一些大型非金融企业由于负债规模大、融资来源广、与金融市场联系紧密，或由于互联网模式带来的风险传染性增强，同样可能形成重大风险隐患。中小金融机构、地方融资平台由于同质性较强等原因也容易引发风险传染。这些风险处置综合性和复杂性程度高，风险判断、策略选择、方案设计和具体实施都会影响最终效果，需要发挥政府和市场合力。国际上，金融资产管理公司被视为联系政府和市场之间的桥梁。如果由政府负责监督、决策和必要的出资，金融资产管理公司协调各类专业机构，提出风险处置方案，配合政府及有关部门实施，则有助于实现重大风险有序处置，并提高风险处置透明度。北大方正、锦州银行等风险处置初步应用了“政府/金融管理部门+专业机构”模式并取得较好效果。
三是在金融风险化解阶段充分发挥市场机构作用。我国《金融稳定法（草案征求意见稿）》从金融风险的事前防范、事中化解、事后处置分别展开。其中，对公共资金的使用有明确规定和限制，主要用于风险处置阶段。金融资产管理公司不仅参与高风险金融机构托管清算等风险处置，还通过债务重组、债转股、兼并重组、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等投资银行手段，在金融风险化解阶段发挥作用。当非金融企业或金融机构发生财务状况恶化、监管指标异常波动等风险情形时，企业的金融服务可能出现中断，金融机构的经营活动受到影响。金融资产管理公司在这种情况下基于自身风险控制开展市场化救助，从而在压实企业自救主体责任的前提下，更好地贯彻自救与他救结合、市场救助先于政府救助的风险化解原则。
四是在金融风险处置阶段完善市场退出机制。国际货币基金组织将金融机构退出机制也作为金融安全网的一部分。金融资产管理公司通过提供兼并重组咨询顾问和托管清算服务、处置不良资产等方式参与高风险金融机构处置。破产制度中，破产重整具有保市场主体、保就业、恢复和提升企业价值的重要功能，已成为出险非金融企业和金融机构的重要处置方式。目前我国破产重整市场金融服务不足，仍需进一步提升重整的质量和效率。金融资产管理公司在处理重整涉及的复杂债权债务关系及各种瑕疵问题方面具有专业优势，可以收购债权、共益债融资、重整投资、担任破产管理人等多种方式参与重整，成为我国破产重整市场的重要参与者。
三、金融稳定制度架构下推动金融资产管理公司改革
一是将金融资产管理公司作为金融安全网的组成部分，加强对风险处置各类资源的统筹。建议将金融资产管理公司纳入风险处置资源，在《金融稳定法》等制度文件中，加强金融资产管理公司等市场机构与风险处置其他各方的衔接配合，形成风险处置合力，在重大金融风险处置的方案设计和实施中更好地发挥金融资产管理公司的作用。对于市场可以化解的风险，原则上由市场进行化解；对于难以完全依靠市场化解的风险，各方协商制定风险处置方案，可通过政府及公共资金介入弥补资金缺口，使风险处置以市场化方式实施；对于政府或监管部门、保障基金接管处置的重大风险，可通过委托、招标等方式由金融资产管理公司专业化处置不良资产。
二是更好发挥金融资产管理公司前瞻化解金融风险的作用，合理拓宽不良资产业务范围。对金融风险早防范、早化解，则成本较低、效果更好。目前，不良资产主要由金融机构从自身风险角度认定。由于金融机构信息共享不充分、风控措施不同及政府协调等因素，可能企业风险已经很高，但相关资产未被认定为不良资产。另一方面，一旦金融机构认定为不良资产，可能导致信用收缩，形成风险扩散。2022年，银保监会发布《关于引导金融资产管理公司聚焦主业 积极参与中小金融机构改革化险的指导意见》（以下简称“62号文”），将金融资产管理公司收购中小金融机构不良资产范围拓展到债委会项目等五类风险资产。建议将适用范围扩展到其他金融机构，使金融资产管理公司能够及早介入风险化解，阻断风险传染。
三是支持金融资产管理公司开展实质性重组业务，提高风险化解和处置质效。在经济深刻调整背景下，单一债务重组往往已不能帮助企业摆脱困境，通过实质性重组对问题企业的资金、资产、人才、技术、管理等要素重新配置，才能恢复企业生产经营能力和偿债能力，再造和提升企业价值。美国破产企业有较高比例经历了再次破产，但如果投资机构积极参与公司治理，则二次破产的概率大幅下降。在处置金融机构风险时，各国普遍要求对金融机构的注资要以改善公司治理为条件。目前，我国对问题机构实施实质性重组的专业机构不足。建议支持金融资产管理公司大力开展实质性重组业务，借鉴另类投资机构和投资银行的体制机制，培养提升专业能力。针对实质性重组涉及领域广、专业要求高的特点，支持金融资产管理公司与专业机构、央地国企、行业头部企业合作，形成“金融+产业”合力。
四是完善金融资产管理公司发挥逆周期金融救助功能的配套制度。金融资产管理公司发挥逆周期金融救助功能，体现在逆周期收购管理，顺周期处置，以时间换空间、跨周期运营实现价值最大化，同时降低经济金融波动。金融资产管理公司发挥逆周期救助功能需要融资、监管、考核等制度配合。建议加快落实《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》和银保监会“62号文”的要求，优化金融资产管理公司融资结构；考虑金融资产管理公司阶段性风险承载增加的业务特性，实施逆周期金融监管，完善跨周期绩效评价制度，在经济下行期适当提高对金融资产管理公司不良资产业务的风险容忍度，优化资产风险权重设置，更好地发挥金融资产管理公司的金融稳定器功能。
（网络编辑：guest2021)