2008年国际金融危机后，各经济体普遍意识到原有的金融安全网较多关注个体稳健及微观层面的风险，低估了系统性风险及其重要影响，由此逐步将维护金融稳定的重点聚焦于防范系统性金融风险。近年来，我国防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，有效遏制了系统性金融风险，积累了宝贵经验。应借鉴国际经验并结合我国国情，以强化宏观审慎政策框架为主线提升系统性金融风险防范能力，健全风险防范和处置机制，守住不发生系统性风险的底线。
国际金融危机后，各经济体普遍将维护金融稳定的重点聚焦于防范和化解系统性金融风险
2008年国际金融危机的教训表明，系统性金融风险具有隐蔽性、规模性、传染性和破坏性等显著特征。一是风险积累隐蔽。系统性风险在爆发前通常有一个较长的积累过程，易被忽视。例如，2001年到2003年，美联储连续降息刺激了房地产泡沫和金融业加杠杆行为；2004年到2006年基准利率又快速提升，房地产泡沫破灭，次贷危机爆发。其间，监管部门未能及时发现风险，国际货币基金组织（IMF）也认为“核心商业和投资银行金融地位稳定，系统性风险很低”。二是出险规模大。不同于单个金融机构经营失败或局部金融风险，系统性风险涉及的资产负债规模通常十分庞大，难以依靠市场力量自行消化，对监管救助也会造成较大挑战。2008年国际金融危机中，被迫申请破产的雷曼兄弟债务总额高达6130亿美元，持有或担保抵押贷款超过5万亿美元的房利美和房地美资不抵债，全球最大的保险公司美国国际集团（AIG）先后获得1823亿美元救助资金。三是风险传播广。次贷危机中，房地产次级贷款违约迅速传染到房利美和房地美、投资银行以及保险集团。雷曼兄弟破产后，市场对金融机构失去信心，影响范围迅速扩散至全球，大量与次贷关系不大甚至不相关的金融机构也遭到了冲击。四是风险破坏严重。系统性风险爆发不仅对金融体系，还对实体经济构成严重负面影响。次贷危机导致美国经济持续6个季度负增长，失业率飙升至10%，并最终演变为全球性危机。
为此，危机后全球主要经济体和国际组织为维护金融稳定，普遍从宏观视角出发强化了对系统性金融风险的识别与防范。IMF、国际清算银行（BIS）和金融稳定理事会（FSB）在2016年联合向G20提交的报告《有效宏观审慎政策要素：国际经验与教训》中，将系统性风险定义为“金融体系的部分或全部功能受到破坏所引发的大规模金融服务中断，以及由此对实体经济造成的严重负面冲击”，体现了各国金融监管部门反思国际金融危机后的普遍共识。作为金融监管体制改革的一部分，各国基本都以法律形式明确了识别、防范和处置系统性金融风险的职责分工，以避免因职责分工不清晰、信息共享不及时、协调合作效率不高等问题“贻误战机”。
一是强化立法。美国出台《多德—弗兰克法案》，重新界定金融监管机构的职责，完善了与金融监管体制相适应的金融风险监测、识别体系。英国先后出台《2009年银行法案》《2012年金融服务法案》等，建立了以英格兰银行为核心，分工明确、职责清晰、相互制衡统一的金融风险防范体系。德国出台《金融稳定法》，在原有金融监管架构和风险监测体系基础上，完善了金融风险监测预警体系。
二是建立跨部门协调机制。美国由跨部门的金融稳定监督委员会（FSOC）加强金融风险监测协调，定期向国会报告系统性金融风险。欧盟成立系统性风险委员会（ESRB），负责识别系统性风险，发布预警并提出监管建议。德国成立金融稳定委员会（FSC），定期向德国议会报告金融体系的稳定性和监管中存在的问题，并提出警告和建议。
三是强化中央银行系统性风险防范和处置职责。《多德—弗兰克法案》强化了美联储防范系统性风险和监管系统重要性金融机构、金融控股公司及场外衍生品市场的职责，还明确美联储与联邦存款保险公司共同负责系统性金融风险处置。欧洲中央银行、欧盟委员会、欧盟各成员国共同成立单一处置委员会，负责欧元区内银行的关闭和重组，分析和决定救助工具的类型以及欧洲单一处置基金的运用方式。英国构建了以中央银行为核心的金融风险监测和处置架构。英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），负责监测英国金融业总体情况，部署、改进宏观审慎政策工具，识别、评估、化解系统性风险。建立针对银行类机构的“特别处置机制”，明确英格兰银行为处置机构，负责问题金融机构的有序处置和退出。
四是构建系统性金融风险监测的量化指标体系。该体系基本覆盖了宏观经济表现、各部门偿付能力和杠杆率、货币金融条件、金融市场、金融机构以及金融基础设施稳健性、市场主体行为偏好等宏微观多方面。例如，IMF的系统性风险评估指标分为六类：货币金融条件侧重分析货币供应松紧度；风险偏好测评市场对风险资产的投资意愿；宏观经济风险是基于IMF发布的世界经济展望以及波罗的海运价指数等评估宏观经济走向；新兴市场风险重点关注新兴市场国家的经济基本面以及外界风险对其的影响；信贷风险主要从债券等级和银行信贷违约率两个角度进行评测；流动性风险则综合评估资产定价隐藏的风险以及引发市场溢出效应的可能性。美国建立了包括宏观经济指标、市场、信用、偿付能力和杠杆、资金和流动性以及传染性六大类的风险监测指标体系。
五是提升金融风险监测的方法和技术。美联储构建银行早期预警模型，识别预警单家或多家系统重要性银行出险概率和风险来源，开展银行、保险、证券业压力测试，并建立了系统性风险综合指标，评估金融体系的稳健性水平和发展趋势。欧洲中央银行牵头开展欧洲银行业和保险业压力测试。
我国防范化解系统性金融风险的进展及建议
防范和化解系统性金融风险是一项长期、系统性的工作。近年来，我国进行了大量的探索实践，积累了经验，形成国务院金融稳定发展委员会统筹重大金融风险防范化解，金融委办公室、金融委成员单位、各级地方政府按职责分工密切配合的体制机制。
系统性金融风险监测框架不断健全。人民银行负责监测评估金融体系整体稳健性状况，牵头建立宏观审慎政策框架，负责系统重要性金融机构、金融控股公司等金融集团的风险监测，通过评估、评级制度、压力测试等方式，识别系统性金融风险。国务院金融监督管理机构、地方金融监管部门负责监测所监管领域或辖区的风险状况，健全风险监测制度，建立所监管领域风险评级体系和预警机制，识别金融风险，并配合人民银行识别防范系统性金融风险。存款保险基金管理机构为满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要，依法监测投保机构的风险状况，建立投保机构风险评级体系和预警机制，并根据评级结果设定风险差别费率，开展早期纠正。
监测预警方法持续完善。积极探索开展金融业压力测试，按季开展央行评级，定期发布《金融稳定报告》《货币政策执行报告》等，全面动态地反映金融风险状况，与世界银行、IMF联合开展金融部门规划评估（FSAP），对我国金融体系风险进行定期体检。人民银行加强金融业综合统计，成立金融基础数据中心，建立针对影子银行、资产管理公司、金融控股公司、系统重要性银行等的统计制度，不断夯实风险监测预警的数据和信息基础。
当前国内外经济金融形势复杂多变，金融活动日益多样化，识别、防范和化解金融风险的难度加大。需要建立防范化解系统性金融风险的长效机制，特别是强化法治基础。现行法律法规对金融稳定和金融风险防范处置的规定比较分散且较为原则。应借鉴国际经验并结合我国国情，总结防范化解重大金融风险攻坚战的实践经验和成熟做法，通过立法的方式建立健全防范化解系统性金融风险的制度框架，强化顶层设计和各部门统筹协调，守住不发生系统性风险的底线。一是加快立法进程，夯实防范系统性金融风险的法律基础。尽快出台《金融稳定法》，从跨行业、跨部门、全局高度对金融稳定制度进行统筹安排，完善权责划分，规范金融风险防范、化解体系建设，建立权威高效的金融风险处置机制，通过立法的方式建立起涵盖金融风险管理事前、事中和事后“全生命周期”的整体性制度框架。二是加强风险的监测、评估和预警，及时识别和监测系统性金融风险。完善我国系统性风险监测预警框架，构建系统性金融风险的评估指标体系，从系统性金融风险的顺周期性和传染性着手，加强对金融体系顺周期行为、具有系统性影响的重点领域及关键节点的监测分析。完善宏观审慎压力测试等适合中国国情的风险监测、预警手段和技术。三是强化以宏观审慎政策为主线的系统性金融风险防范机制。健全宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度，针对我国系统性金融风险的表现，探索完善资本管理类、资产管理类以及流动性、杠杆率等宏观审慎政策工具，从宏观整体的角度识别风险，在风险累积阶段就采取措施，进而防范金融风险顺周期累积以及跨机构、跨行业、跨市场和跨境传染。
作者｜吕鹏健 段炼「中国人民银行宏观审慎管理局」
文章｜《中国金融》2023年第2期
（网络编辑：guest2021)