1.前言

1.1研究背景和意义

1.1.1 研究背景

我国是最大的社会主义性质国家、发展中国家，对于我们来说，扶贫济弱、共同富裕更是国家发展的本质需求和中国共产党的使命。我国成立以来，特别是改革开放之后，党带领着全国人民以大力发展经济的形式持续对抗贫困。七亿多农村人口在多年的努力和资源倾斜下摆脱贫困，我国在发展中国家中率先完成千年发展目标，取得举世瞩目的成就。
虽然成效瞩目，但问题依然严峻。由于种种原因，农村金融各方面抑制严重。大量连片特困地区存在于中西部，社会贫富差距等问题日趋严重。尽管扶贫工作在多年的探索和发展中已不断成熟，但无论在制度还是实践操作方面，始终有些粗放和漫灌，这意味着扶贫不够精准。中央提出“精准扶贫、精准脱贫”作为基本方针。
金融作为现代经济的核心，是扶贫的重要手段。且金融扶贫是国务院确立的六大重点扶贫工程中的一个。银行作为金融业的主体，为打赢扶贫攻坚战更加责无旁贷。所以无论是从上至下的顶层设计，还是资源配置的行业性质，银行都是扶贫工作的重要环节。一方面来说，扶贫是银行应尽的义务。在另一个层面，银行的独特优势决定了其在扶贫开发中大有所为。和其他行业相比，银行尽管具有资金、风险等问题，但仍具有网点覆盖面、组织能力、服务手段等无法赶超的优势。此外，和救助资金不同的是，贷款资金最符合开发式、造血式的扶贫理念。与此同时，信贷服务具有高精准、强针对、集约资源的优势，有利于提高扶贫效益。因此，在当前脱贫攻坚背景下，由银行业作为主体发展的扶贫小额信贷被赋予了新的内涵和使命，成为扶贫的重要工具和突破口。

1.1.2 研究意义

精准扶贫给银行之于扶贫开发带来了重要意义，这也说明需要在金融领域对扶贫工作进行研究和开展。二十世纪七十年代，孟加拉乡村银行由尤努斯建立，其率先推出小额信贷，取得了一定的扶贫效果，为大多数发展中国家关注和普及推广，也被我国当做扶贫攻坚的有效工具。扶贫小额信贷是金融扶贫的突破口，也被党和政府寄予厚望，对扶贫开发具有现实意义和需求。
要在2020年之前让七千多万贫困人口脱贫一定是件困难的事情。随着扶贫的深入，会越来越难，效果也会逐渐减弱。从另一个角度来说，近年来，经济下行，贫困呈现出更多特征，亟待解决的问题加深，又带来新的挑战。自然而然，扶贫开发已经到了攻克的关键时期。全国十四个连片特困地区中四川就占了四个，分布于民族地区、大山深处，贫困形式多样、程度深。我省为了实现全面脱贫这一目标，对银行业赋予更崇高的使命、更大的要求。因此，银行业发展扶贫小额信贷，既在政府的支持下面临新的机遇，同时也迎来了目标考核的挑战。银行业必须放弃陈旧的工作模式，开发更加创新和贴合实际的举措。
我们再来看看四川在扶贫小额信贷方面的总体情况。无论在环境、政策还是资金投放上，对比全国先进地区都较为落后。这引起了相关部门的高度重视。但目前存在的研究不具有针对性、时效性。本文以扶贫小额信贷作为研究对象，找出四川银行业在发展时存在的问题和影响因素，再提出自己的见解和建议，为扶贫攻坚尽一份自己的力量。

2.理论基础与文献综述

2.1 扶贫小额信贷定义

精准定位有利于确保研究的有效，本文的研究对象是扶贫小额信贷。一分为二，由两个部分组成，扶贫和小额信贷。扶贫的含义相对简单，因此，重点在于明确小额信贷的范围。
小额信贷又称微信贷款，既专门针对特定目标人群，以信贷撬动为手段，以增加收入、消除贫困为目的的金融服务方式。由于各国在实践上的不同，尚未形成统一的标准。
小额信贷在实践中不断得到拓展，特别是九十年代之后，业务不仅局限于贷款，还包括储蓄、保险、结算等金融服务，由单一贷款演变成广义的信贷。因此，小额信贷的定义也在不断地变化和调整。但无论在哪个国家，都包含了既矛盾又共生的两面：一是为贫困人群提供帮助；二是贷款机构本身需要持续发展。
在上述的基础上，笔者权衡和结合前人先进的观点，提出在本文的研究下小额信贷的定义。笔者认同和理解其广泛的含义，但限于研究的范围和水平，在本文中采取特定的狭义的标准：如无特殊说明，后文中的小额信贷将等同于小额贷款。笔者定义为：向有良好的信用和还款能力以及有发展生产能力和需求的农户提供的一种小额度的贷款服务。需要说明的是，本文中将贷款的对象限制为符合标准的贫困户，将信贷实施主体限定为银行业机构。

2.2理论基础

小额信贷的发展在相关理论的不断完善中推进，实践探索又反之验证和丰富着理论。因此，小额信贷和理论是一个相互促进、协同发展的有机整体。关于小额信贷的理论基础有以下两个：

2.2.1 农村金融市场理论

二十世纪八十年代后期开始，农村金融市场理论提出并迅速成为主流。该理论提出市场本身具有重要作用，反对由政府主导的政策性金融，认为以市场为基础的商业模式有利于农村金融服务的持续发展。小额信贷业务在该理论的指导下进行了多方位的深度拓展，新增了保险、储蓄结算等等金融服务。
但这一理论这不是不存在问题，一方面来说，以商业性活动为主的金融机构呈现出来的产品容易与农村市场的切身需求产生偏差；另一方面来说，农民也常常达不到商业性金融的门槛。

2.2.2 普惠金融理论

2005年，世界银行提出普惠金融这一概念，也叫作包容性金融。普惠金融理论认为应该让全世界的人包括乡镇的贫困人群都平等地享受到信贷、理财、投资等全面又丰富的金融服务。这一全覆盖的包容主张，给大量处于金融服务边缘的人群带来了切身利益。
普惠金融在中国也具有重要的划时代意义。自引进该理论以来，就不断地被大大小小的金融体制改革运用。从中国的发展现状不难看出，在金融行业也难以避免资源配置失衡的难题。这导致了农村金融服务排斥性明显，服务的广度、深度严重不够。为了促进社会的公平和正义，发展普惠金融迫在眉睫。
各种理论都有其正确性和实用性，本无明显的对错之分。理论之间也不是完全对立的，通常都互相补充，相辅相成。本文在进行分析研究时，多多少少地运用了以上几种优秀理论。

2.3 文献综述

自产生并运用以来，经过几十年的探索，小额信贷在国内外已形成不少研究成果。本文重点就小额信贷的定义、作用和目标、可持续发展等方面对国内外相关文研究进行概括梳理。

2.3.1 国外文献综述

小额信贷的定义方面，近乎国内外所有的学者都一致认为旨在帮助低收入群体脱离贫困，向其提供特定的金融服务。但不同的定义包括的具体内容、对象和范围不同。扶贫协商小组（2012）在对小额信贷进行界定时认为，小额信贷的概念应该是一个相对的综合概念，小额的具体标准应该结合具体实际情况合理确定，对于农村地区具备一定的生产能力，但缺乏经营发展资金的群体，农村小额信贷可以提供资金帮助农户扩大生产规模，实现经济发展。
小额信贷的作用和目标方面，国内外学者都肯定其在扶贫方面做出卓越成效。尤努斯教授在其《打造小额信贷的成功模式》一书中重点以乡村银行为例，探讨如何找到理想的小额信贷发展模式。他认为小额信贷的目的是帮助最贫困的人特别是妇女消除贫困，避免陷入贫困的恶性循环。例如，Morduch等经研究和验证认为，贫困家庭在获得小额信贷后，参与经济活动更加积极，家庭收入明显增加，生活水平也得到了明显改善。
小额信贷的可持续发展方面，国外相关研究主要集中在小额信贷可持续性发展的实现途径。Robin(1999)主张进行商业化、正规金融化的转型。Marguerite Robinson 则将可持续分为信贷本身、信贷机构发展两个方面。其中，机构的可持续发展要求资金运营达到盈亏平衡，收益能够覆盖包括资金、运营和风险等全部成本，甚至还包括通胀、呆坏账拨备计提等。

2.3.2 国内文献综述

小额信贷定义方面，吴国宝（2001）认为小额信贷是以贫困群体为特定目标，按照商业原则提供信贷服务的一种组织化、制度化的信贷方式，属于金融范畴。焦瑾璞( 2007)则定义为 Microfinance，即按照不同于商业金融的风险管理技术，向无担保能力的低收入群体提供小额度的信用信贷服务。
小额信贷的作用和目标方面，在国内，何广文等(2009)认为，小额信贷已成为缓解农村市场融资难题的根本力量。刘锡良等认为小额信贷帮助解决社会弱势群体的生存、生产困难，它的本质有关社会公平。刘锡良等认为小额信贷帮助解决社会弱势群体的生存、生产困难，它的本质有关社会公平。
小额信贷的可持续发展方面，国内学者注重研究影响可持续发展的因素，包括宏观的政策环境和微观的个体因素。崔鑫认为要实现可持续，必须同时强调财务持续、金融产品创新、客户群体拓展和人才支持。而张转方也提出了制度、财务、营业资金和管理四个方面的可持续性。

2.3.4 综合评述

翻阅前人研究成果，部分还存在争议，但能总结出以下几点共识。第一，扶贫小额信贷能改善资源配置，赋予贫困人口致富、发展的机会，是切实有效且可行性高的扶贫手段。第二，至于扶贫小额信贷的作用目的，定是以扶贫为首，具有社会福利性质，其次是兼具扶贫开放与扶贫机构盈利的双重目标。第三，小额信贷可持续发展方面，尽管国内外文献对小额信贷双重目标间的关系从理论到实证层面均有探讨，但对其能否兼容在理论上还未得出统一的结论，也未能通过实证研究有效验证。但大部分观点主张走正规化、多元化和市场化的道路。
现有的小额信贷理论体系还有待完善，但随着小额信贷的大力拓展，会有越来越多的专家教授优提出更具有实践性的优秀理论，让我们拭目以待。

3.扶贫小额信贷国内外发展情况

3.1 国外小额信贷的发展

3.3.1 发展模式

（1）福利主义模式。该模式旨在帮助贫困人群自力更生摆脱贫穷，以孟加拉国乡村银行（GB）为例。
（2）制度主义模式。该模式以商业化道路为主，是金融机构的创新性服务，以印尼人民银行乡村信贷部（BRI-UD）为例。
表3-1 GB、BRI-UD实证案例比较

代表机构	孟加拉国乡村银行	印尼人民银行（乡村信贷部）
模式	福利主义	制度主义
目标	扶贫为主，消除高利贷，不求盈利	盈利为主
资金来源	政府低息扶贫资金、国际机构贷款、国外慈善机构、基金会捐赠	吸收存款
对象	最贫困群体、妇女为主	有一定信用能力
运作方式	不纳税，农户小组，自负盈亏	商业化运作，向政府纳税，独立利润中心
服务内容	短期小额度信贷，还包括技术培训等社会服务	信贷金融服务，不提供技术培训
利率	10—20%，远低于国内其它利率	15％～32％，存款利率激励覆盖成本
担保方式	信用贷款，农户联保	抵押
存在问题	依靠政府补贴和国际援助，商业持续性性差	准入门槛高，贫困农户难以贷款，机构的可持续目标重于扶贫

信息来源：相关资料汇总自行整理

3.1.2机构模式

主要分为以下三种模式：
（1）非政府组织模式。
该模式的典型代表是GB。GB从上至下分为总行、分行、支行经营所四个级别，以小组联保为形式运作，为低收入农民提供小额信贷，为他们带来致富的机会。GB虽然叫作银行，但其实是独立存在的非政府组织。在亚洲非洲等地还存在许多类似组织。
（2）正规金融机构模式
该模式的典型代表是BRI-UD。BRI-UD是设立在商业银行内部的乡村信贷部，手正规金融体系监管，印尼该行就设立了近四千个。这个模式以金融机构为主体为贫困人群提供小额信贷，其效益较为可观，但略逊于乡村银行。在泰国拉美地区广泛运用。
（3）金融机构和非政府组织合作模式
例如印度农业发展银行和农户互助组的有机结合。属于国有的印度农业发展银行筛选出值得信赖的农户互助组进行组织培训，教其面对贫困农户开展小额信贷活动。

3.1.3 未来发展趋势

一方面，小额信贷业务逐渐细化、拓展，演变为综合金融服务。另一方面，可持续发展这一要素日渐突出，小额信贷将从福利主义向制度主义过渡。

3.2 国内小额信贷的发展

3.2.1 发展历程

（1）扶贫项目试验阶段
在八十年代以前，国内的扶贫开发主要以无偿捐献和支援物资来进行，这种“输血式”的扶贫手段较为低端，易引发恶性循环。之后我国开始扶贫改革。上世纪八十年代末，小额信贷开始成为政府的扶贫工具。
（2）小额信贷试点探索阶段
上世纪九十年代初，在河北易县构建了“中国扶贫经济合作社”，该模式套用了孟加拉乡村银行的办法，由杜晓山教授引进。这个阶段成立了许多民间组织，旨在试验小额信贷在中国的可行模式。
（3）小额信贷全面发展阶段
上世纪九十年代末，相继出台各种文件，政府开始全面推广小额信行小额信贷到户的方法。虽然制度体系还不够健全，但在党的培育下小额信贷迅速发展。
表3-1 中国不同类型小额信贷比较

类型	准探索阶段	政府贴息贷款	民间机构	银行小额信贷
开始时间	1982	1986	1993 国际捐助、社会捐助、软贷款	2000 银行存款、支农再贷款
资金来源	会员存款、捐赠	政府专项扶贫信贷资金（央行基础货币安排）
机构类型	农村互助储金会	银行（代理）+扶贫合作社	民间机构	商业银行
对象范围	贫困户	贫困户	贫困户	普通农户为主
利率	偏低	偏低	偏低	相对较高

信息来源：相关资料汇总自行整理

3.2.2 实践模式

（1）准小额信贷阶段。其主要特征是，由政府进行引导，村民自发组织，资金有借有偿。
（2）扶贫到户的民间机构模式。套用GB的模式成立扶贫经济合作社。
（3）银行政府合作的政策性小额信贷模式。其主要特征是，在政府设立扶贫合作社，与银行一同统筹安排、主持贷款到户。
（4）以扶持创业为目的的小额信贷模式。该模式由银行主导，为有生产和偿还能力的农民提供贷款。
从以上四种模式不难看出，国内的扶贫小额信贷发展还处于较弱的水平，多由政府作为主体，我国的非政府组织还不够成熟，不能做到像国外一样担当主力。但仅仅依靠政府的力量来解决现有的各种矛盾十分困难，未来还需进一步发展，探索出适合中国的可持续性发展的小额信贷之路。

3.2.3 扶贫小额信贷的甘肃模式

甘肃省作为扶贫开发的“先锋”，立足贫困现状，抓住国家政策机遇，举全省之力推进精准扶贫。全省银行业机构在扶贫小额信贷（特惠扶贫专项贷款等）方面开展了系列有益探索，形成了在全国范围内有较大经验意义的“甘肃模式”。本文在分析和对四川银行业扶贫小额信贷提出具体建议时，也将参考和借鉴甘肃的部分先进方案。
该省在省级层面出台“1+17”配套方案，明确扶贫小额信贷按照“政府主导，财政贴息，多方参与，共同推进”的总体思路，强化财政部门作用，采取“政府+银行+贫困户+企业/合作社”的模式实施。其主要做法有：
（1）设立风险补偿资金。按照百分之三的标准，由政府和银行业机构分拨贷款风险补偿资金，比例为七比三，为分摊贷款损失做准备。
（2）地方政府担负实施主体的责任。政府存在着信息、组织、平台等多方面的比较优势，在各个地方政府（县、区）的相关部门组建贷款服务平台，逐一筛选、梳理、分门别类，确认贷款人员的名单、贷款额度等等，并逐一发放。
（3）“因材施教”：分类发放不同模式的贷款。根据贫困户的自身情况，为其安排不同类型的贷款。自主发展模式：针对具有生产能力的贫困户，采用直接发放贷款的模式。企业带动模式：由地方政府与企业合作，让无生产致富才能又有贷款需求的农户与企业签约。将贷款发放至龙头企业，贫困户在企业通过劳作、分红来获取收入。
（4）施行分片包干制。将贫困区域划分成几个部分分别让银行业机构独自承担主体责任。包括了兰州银行、农业银行甘肃省分行、甘肃农信社、甘肃银行这四家。
（5）采用担保机制。贫困户不需要向借款银行机构提供资产抵押担保，但地方政府引导贷款户用自身财产向乡镇基层组织提供反担保。
（6）加强贷后管理。当贷款质量过低时银行将暂停贷款，并收回，在不良贷款率稳定下降至标准内后再发放。并明确贷款不能用于其他的消费支出，只能用来开展农业生产。
甘肃省发展的扶贫小额信贷模式与我国传统的小额信贷相比有一些特殊之处。贷款对象仅仅限制在甘肃省建档立卡的贫困户之内，与传统制度主义小额信贷的选择不同。银行作为小额信贷的主体，与政府建立合作关系。政府在借贷双方之间充分发挥了协调、搭线的促进作用。政府的风险补偿机制以及辅助性工作，大大降低了银行作为绝对的实施主体所面临着各种风险与成本。

4.四川银行业扶贫小额信贷发展现状

4.1 基本情况

四川贫困人群规模庞大、分布广泛，是西部大开发的重要省份之一。尤其是川西，虽然风景优美自然秀丽，但也不乏群山环绕偏远恶劣的地区。那些地方公路不发达，所以颇有“与世隔绝”的感觉，文化程度落后、社会关系复杂，这些都使得扶贫工作的开展难上加难。为了响应国家精准扶贫的号召，我省开始从上至下地对扶贫对象逐一筛选精确识别，建档立卡录入系统之中。截至2018年末，全省贫困人口还有70余万人、1782个贫困村、38个贫困县，主要集中在藏区彝区等深度贫困地区。六年来，全省贫困人口减幅高达88%，贫困村退出率达85%，贫困县摘帽率达57%。按照省委全会部署，2019年计划脱贫55万左右的建档立卡人口、退出1522个贫困村、摘帽31个贫困县。到2019年年底，如期完成上述任务后，除了凉山州七县外，四川所有的贫困县都将摘掉这顶帽子。
小额信贷是精准扶贫的关键，四川省起步早，服务类型丰富。1995年小额信贷在南充仪陇县正式施行。1997年之后扶贫小额信贷被政府大幅推广，四川正在经历从单线到复线、三线运行，从“非政府机构”到“政府加扶贫社”、“政府加扶贫社加银行”的转变。农信社等正规银行业机构也跻身其中，充分发挥其主干作用。四川银行业机构作为主力军，积极地参与到扶贫工作当中，为促进小额信贷的发展做出了大贡献。

4.2 政策配套情况

4.2.1 政府层面

金融扶贫是我省扶贫攻坚的主要切入点。完善的配套政策是扶贫小额信贷开发的重要基础。2015年出台了“3+10”政策，其中《四川省金融扶贫专项方案》等进一步规范完善了扶贫小额信贷。我省组建了脱贫攻坚小组，开展定期的扶贫工作总结例会，数个扶贫相关的银行业机构被纳入其中。
我省相关文件规定，小额信贷期限不超过三年，利率小于央行基准利率，贷款额度小于五万元。银行业机构作为主体、政府合理指导、市场机制运行、部门之间联结互助，这是我省针对小额信贷发展大概的原则、基本思路。力争做到政府的合理干预与市场机制相结合，在商业性盈利与社会福利性质之间的取舍与平衡，在扶贫的同时也促进地方特色产业的发展。

4.2.2 监管层面

四川银监局与央行（人民银行成都分行）负责监督、管理四川省大大小小的金融机构、项目活动。他们以推动落实精准扶贫为目标，制定相关小额信贷的各项政策。2016年，四川银监局、人民银行成都分行等九个部门共同发布《关于进一步推进金融精准扶贫工作的通知》，就扶贫小额信贷服务制定了详细的部署，包括风险补偿、不良贷款率容忍度、贴息等等方面。种种文件、方案一一出台：“五位一体”的银行业扶贫模式、针对贫困县的五年行动计划、“四单原则”、“一个不低于”和差异监管等等。各监管部门与被监督的各大机构紧密合作，恩威并施、高效高频地行使监督。引导职能，对精准扶贫到户工作提供有力保障。

4.3 银行实施情况

4.3.1 实施主体

工商银行、建设银行、中国银行等大型商业银行自96年体制改革之后，在农村大量撤离网点。其后，当地的农业银行、农村信用社、农业发展银行经营着商业、合作、政策性金融业务，构成了新的农村金融市场体系。数其中的农信社发展最为迅速广泛，成为农村小额信贷的主力军。目前农村商业银行正在进行着改制改革，向着农信社转型。农信社在数量上十分庞大，占领着绝对优势，四川银行业扶贫小额信贷也主要由其发放。农行、城商行、邮储银行、村镇银行等虽然相比农信社体量不足，但也按照安排部署积极加入，对市场进行着扩充。
表4-2 四川省银行业机构网点布局表

机构分支层级	总机构数	机构类别
		国 有 大 型 银 行	政策性银行	股份制商业银行	省外城市商业银行	省内城市商业银行	邮政储蓄	外资银行	农村合作金融机构	新型农村金融机构	非银行金融机构	金融资产管理公司
法人机构	184	0	0	0	0	13	0	0	110	53	8	0
一级分行	62	5	3	12	8	6	1	15	6	0	2	4
二级分行	208	90	20	35	3	39	21	0	0	0	0	0
执政机构合计	1418	3361	114	574	111	758	3112	28	5869	242	10	4
自助服务机具	45585	22063	0	2112	348	2387	5882	22	12470	301	0	0

数据来源：四川银监局

4.3.2 工作开展

（1）信贷基本情况
从信贷投放上看，截至 2016 年末，四川银行业机构各项贷款余额 4.38万亿元，同比增长 12.49%，其中涉农贷款 1.5 万亿元，在各项贷款中占比约40%。扶贫信贷方面，根据人民银行成都分行金融精准扶贫贷款专项统计口径，全省建档立卡贫困户扶贫小额信贷余额 29.28 万笔共 79.15 亿元，余额较年初同比增长 1626.37%，增速远远高于全省平均贷款。当年累计发放 77.92亿元，支持、带动贫困人口 28.27 万人。 分银行类别来看，涉及扶贫小额信贷的机构主要有：农信社系统 73.19亿元，占比 92.47%；大型商业银行 3.54 亿元，基本由农业银行、邮储银行 2家平分；村镇银行 2.23 亿元，集中分布在广元、南充、西昌、巴中、广安的贫困地区；城市商业银行 0.17 亿元，较年初增长 23.25%，主要是凉山商行、攀枝花商行、乐山商行和哈尔滨银行，其它城商行基本未涉及该业务。股份制银行仅 200 多万元，从无到有，但几乎也未涉及。3家政策性银行贷款不涉及个人零售业务，目前余额为零。数据显示，涉农机构小额信贷投放明显增加，由于全省农信社系统在全省扶贫小额信贷的市场份额超过 90%，也几乎贡献了全省全部增量，因此其贷款增速基本和全省整体增速持平，市场份额变动不大。从贷款增速上看，村镇银行同比增长 4201.98%，增速最快，但总体体量偏小，对整体市场带动意义不大。其次则是农信社系统，同比增长1709.48%。农业银行和邮储银行余额相近，同比增速都在 900%左右，趋同于大型银行 909.55%的同比增速。
表4-3 四川银行业扶贫小额信贷投放情况

 

建档立卡贫困户扶贫小额信贷汇总表（分金融机构）
机构	余额（万元）	同比增速	当年累放额（万元）	贷款笔数	加权平均利率	支持带动贫困人口数
全省合计	791,446.69	1626.37%	779,207.97	292,772	4.47	282,624
政策性银行	0	0．00%	0	0	0	0
国家开发银行	0	0．00%	0	0	0	0
进出口银行	0	0．00%	0	0	0	0
农业发展银行	0	0．00%	0	0	0	0
中资大型银行	35,374.48	909.55%	35,756.53	12,063	4.98	12,182
工商银行	0	0．00%	0	0	0	0
农业银行	16,577.62	839.36%	16,255.06	5,376	4.7	5,358
中国银行	0	0．00%	0	0	0	0
建设银行	315.6	0．00%	315.6	42	5.49	203
交通银行	12.83	236.80%	11	2	0	2
邮政储蓄银行	18,468.44	964.09%	19,174.87	6,643	5.2	6,619
中资中型银行	226.87	0．00%	228.59	24	6.45	18
中资小型银行	0	0．00%	0	0	0	0
城市商业银行	1,696.70	23.35%	1,442.81	380	5.83	369
农合机构	731,893.81	1709.48%	719,860.56	274,529	4.55	264,409
农村信用社	405,437.34	1996.56%	401,617.56	149,314	4.62	143,555
农村商业银行	325,753.22	1444.29%	317,524.26	124,974	4.46	120,619
村镇银行	22,254.82	4201.98%	21,919.48	5,776	4.46	5,646

数据来源：来源于人民银行成都分行

理论上银行发放扶贫小额信贷的资金来源主要是其吸收的存款。但实际上，人民银行成都分行给予农信社、村镇银行等的再贷款成为重要资金来源。2016年，人民银行成都分行安排扶贫再贷款超过120亿元，累计向地方银行业法人机构投放扶贫再贷款99亿元。其中，超过40亿元用于扶贫小额信贷，占全省银行业法人机构扶贫小额信贷余额的一半以上，也基本实现了贫困地区全覆盖。在授信和贷款额度上，扶贫小额信贷按照评级，标准通常不高于每户5万元，在实践中可看出，全省平均每户在2至4万的区间居多。贷款期限按照当前政策规定在3年以内，但通常2年的居多。利率定价方面，通常按照政策引导执行贷款基准利率。目前全省扶贫小额信贷加权平均利率仅为 4.57%。其中，农信社为4.55%，村镇银行为 4.46%，邮储银行、农业银行略高于全省加权平均。
（2）信贷发展模式
为力争扶贫精准到户，为鼓励银行业机构加大贷款投放，央行划给四川超一百亿再贷款资金。为确保辖内银行业机构能有盈利的空间，再贷款利率仅仅为1.75%。
“授人以鱼，不如授人以渔”，造血式的扶贫理念是扶贫可持续发展的重要保障之一。贷款、再贷款受益面积一再被拓宽，将其与当地产业紧密结合起来，引导无自主致富能力的贫困户与企业之间建立就业协议，同时带动贫困户脱贫以及当地特色产业的发展。
政府一直为分摊银行业贷款损失风险而努力。2016年由政府决定，政府与银行以7:3的比例分担贫困户贷款风险损失。在一百多个贫困县建立分险基金，规模已超过二十五亿元。

5.四川省扶贫小额信贷存在的问题

5.1 推进滞后

截至2016年末，作为西部经济大省，全省针对建档立卡贫困户发放的严格口径下的扶贫小额信贷余额不到80亿元，贫困户个人贷款余额不到150亿元（含非贴息、非信用贷款），贷款笔数分别仅29万户、35万户，贫困户贷款比相对较低。而该项工作发展较好的甘肃，各项机制配套较为完善，同期贷款余额高达400多亿元，差距明显。相对于四川的经济体量、金融资产规模和贫困人口绝对数，扶贫小额信贷推进工作相对总体滞后。从问题结构上分析具体问题成因，大致可以分为供、求两大方面。

5.1.1 供给侧方面

（1）配套设施不到位
尽管政府对扶贫小额信贷投入大量人力物力，但配套措施依然存在很多的缺失。比如风险补偿这一重要机制的确立较晚，近年来才最终敲定。且不同地区存在资金不到位、工作人员推行工作怠慢、对“造血”理念认识不充分、风控小组“吃空饷”等问题，导致扶贫力度不够，发展滞后。
（2）成本高收益低
不得不承认的现实是，网点、人力物力等基础设施的配置通常与当地经济发展呈正比，越是贫困偏远的地区越难集中、规模地进行扶贫，而四川的几个连片贫困地区恰好地形险恶、人口分散，这导致了银行业开展扶贫小额信贷的成本过高，受益过少，难以维持。精准到户效率也因此大大降低。
（3）信贷管理政策较弱
虽然我省银监局已出台规定对贷款不良率提出来单独进行审核。但人员的筛选配备、资源的合理分配、绩效的定期考核等方面的管理政策还不够完善，标准的不确定使银行业机构人员在实践中也时常无法把握，应当尽快完善各种实践操作层面的细则，还任重而道远。

5.1.2 需求层面

（1）贫困户参与度低
绝大部分贫困户都认知水平低、能力有限、自主意识较为薄弱，因此对小额信贷的需求程度不高。据调查，听说过扶贫小额信贷的贫困户接近98%，但主动申请的概率才一半都不到。加上贫困地区的年轻人大多外出务工，留在村镇的多为老人儿童，不符合小额信贷的门槛，申请贷款的贫困户更少了。
（2）产业造血功能发挥不足
当地特色产业的支撑力不足是四川省扶贫小额信贷需求较低的主要原因之一。存在太多的贫困村、贫困镇位于大山深处公路到不了的位置且穷山恶水环境恶劣。当地没有清晰可行的产业规划、可取的项目资源，经济发展停滞不前。匮乏的物质资源使当地产业难以培育，贫困户缺乏就业机会，也大大降低了小额信贷偿还能力。

5.2 信贷投入效益不佳

5.2.1 信贷精准到户率低

银行业机构发放贷款给单个客户的成本高、风险大，所以发放给个人的积极性较低，扶贫小额信贷在实践中的到户落实程度提不高。部分地区过分“产业化”、“公司化”，甚至直接发放贷款给企业，但贫困户实际从中得到的资金补助很少。精准扶贫到户功能优势被大大削弱。历史数据显示，即便是发放至个人，而其中真正由贫困户获得资金的比例实际也很低，如 2002 年四川省扶贫小额信贷直接到户的比重甚至低至 10%左右。

5.2.2 扶贫信贷资金用途偏移

虽然当前政府部门对于扶贫资金的管控越来越严格，已在一定程度上减少资金用途偏移的现象。但任存在一些从中套利的机会。信息不对称的情况下，成本较低的扶贫信贷资金容易被挪用。另一方面，面临着申请贷款的贫困户将资金用作日常开销的道德风险，也容易受到贷款人赖账、拖账的信用风险。部分居心不良的企业、带头人借着造血式扶贫的由头霸占、滥用贷款。

5.2.3 政府不当干预的影响

当前政府对扶贫小额信贷的控制较多。例如川西民族自治地区的部分当地政府用在几种项目中做选择的方式来控制贫困户贷款的去处。这种方式可以较为有效地避免贫困户不具备生产能力所带来的损失，但如果把鸡蛋放在一个坑篮子里，一旦项目失败，政府将承担巨大的风险和损失。政府的介入往往有利有弊，不适当的机制和行为反而会破坏市场和信用环境。

5.3 存在的风险

5.3.1 信用风险

一般情况下扶贫小额信贷风险主要来自于贫困户自身综合素质偏低、承受能力较弱，以及农业是不稳定的高风险产业。除此之外，笔者认为，贷款需求的真实性、自发性，是避免信用风险的关键点。经研究发现，四川省部分地区存在着过度鼓励贫困户办理扶贫小额贷款的现象。贫困区域农户本身见识有限，如果工作人员在宣传中传达不到位、有偏差，夸大了小额信贷的公益性，令贫困户以为国家买单，将间接造成道德风险、信用风险的提高。将资源与真实需求准确对接，才能使投资稳定回报。

5.3.2 操作风险

操作的规范性与大量的推广并不对立，但创新的过程易引发不合规定的操作。我省部分地区的扶贫小额信贷在实践操作中就有一些违规的行为。例如部分银行业机构在推广业务的时候，为求快、求提高绩效，放贷比较随意，不经过严格的审核。这种不负责任的行为将引发各种信贷风险。另一方面，在进行集中贷款共同致富的贷款运作模式时，分配利益环节的设计不恰当，易引发贫困户与龙头企业之间的纠纷。
总得来说，我省银行业扶贫小额信贷的特点是：门槛低、政府补贴、基准利率、免担保。地方法人机构也可以申请再贷款。虽然银行业的各个大大小小的机构都发展迅速、成效显著，但其实扶贫小额信贷的动力源还是靠政府和监管机构的优惠政策、大力推行。四川省扶贫小额信贷的持续性，还有待商榷。

6. 四川银行业发展扶贫小额信贷的对策

6.1 基本思路设计

6.1.1 明确认识与定位

首先要明确的是扶贫小额信贷的金融属性，与此同时，它具备了社会属性。这表明了小额信贷需要市场化的发展，追求可持续发展的制度主义模式。但又不同于普通的金融项目，并非完全的市场机制，也依靠政府和相关部门的支持与供给，扶贫小额信贷用其优惠的政策带给贫困户公平、福利与救助。

6.1.2 发展原则

（1）普惠
扶贫小额信贷作为普惠金融的衍生与落实，其内核是包容与尊重。应当要组建多功能、多样化又严密完备的小额信贷体系。也要确保准入门槛的合理性，不可因为盈利、担保等因素而限制贫困户申请贷款。
（2）可持续
扶贫小额信贷是有偿的，应向贫困户强调、区分其与救济金的关系。为保证偿还率的达标，小额信贷应当选择商业化的运作模式，向有真实意愿、有致富能力的贫困户发放。不仅仅是单方面的扶贫，盈利也是小额信贷能否持续发展的重要因素。要注重长期的规划和考虑，确保市场的稳定发展。
（3）低成本
部分小贷公司过度商业化，为增加盈利抬高利率，使得贷款需求减少，这也违背了扶贫的初衷。应降低贫困户获取贷款的成本。但实现贫困户福利的同时，也要确保小额信贷机构经营成本的尽量降低，机构盈利是金融业务持续的前提。两种低成本之间的平衡，才是小额信贷持续发展的正确之路。
（4）强保障
贫困户自身实力较低，承担能力较弱，小额信贷风险大，不能任凭市场自由发展。政府应当出台各种优惠政策、风险担保机制、综合奖励等等来搭建完善的保障机制、创造良好的信用体系。

6.1.3 总体运行模式

扶贫小额信贷明显更适合公益性质的制度主义，与福利主义和商业性制度主义相区别开来，又具备两者的一些优秀特点。机构自负盈亏，在贫困户的福利与组织自身的可持续发展之间做平衡。具体来说，可以采用“完善配套政策、利率适中、成本控制、差异化监管、多元化机构参与、拓宽资金来源渠道”的模式来运行。

6.2 发展机制设计

6.2.1 主体机构

主体机构这一源头环节不应成为阻碍我省扶贫小额信贷发展的因素，应当建立多样化银行业机构并存、主体之间积极互助、准确定位合理分工、适度竞争和谐共进的组织体系。当前农信社正处于改制农商行的阶段，改革将进一步明晰产权关系，强化约束机制，降低经营成本，也利于进一步发挥其农村金融主力军的作用。目前贫困地区农业银行、邮储银行都有大量下沉到乡镇一级的网点，小微贷款也是他们的业务发展重点，因此利用其现有资源发展小额信贷具有可行性。村镇银行作为目前最主要的新型农村金融机构，自 2007 年在四川率先试验推出以来，十年来快速发展并取得了一定成效，而且其本身也属于银行业范畴。因此，设置农信社、商业银行、村镇银行分别为扶贫小额信贷的主导者、重要参与力量、有益补充。构建以农信社为主，各个商业银行、农村金融机构为辅，实现乡村全覆盖的整体格局。

6.2.2 信贷模式

笔者在第三章中简要描述了较为先进的扶贫小额信贷的甘肃机制，是我为四川小额信贷模式发展提出建议的主要参考。
结合甘肃等经验模式以及四川的供给和需求等现状，笔者建议按照“群众自愿、市场导向、因地制宜、多元化发展、充分发挥资金效益”的原则，根据贫困户不同类型，分别采取以下信贷模式发展：
针对有一定的生产能力的贫困户，采用“银行机构+贫困户”的最基本模式，贷款直接到户，高效而低成本。针对自主生产能力较弱但具有真实贷款需求的贫困户，采用“政府+平台+贫困户”的模式，由专门筹建的平台引导贫困户发家致富、剩余资金又合作社统一支配。针对毫无致富能力又想要申请贷款的贫困户，采用“政府+企业/带头人+贫困户”的模式，带领其进行有规模有组织的生产活动，在以一定份额发放酬劳。以上的模式各有千秋，应因地制宜，但要特别注意的是，各种模式下，利益的分配的细节要事先约定好，以免出现纷争。

6.2.3 利率模式

一尘不变的利率定价剥夺了信贷机构的自主权，也限制了机构的盈利，反而会削弱机构的工作积极性，这将间接导致贫困户利益的损失。贫困户的信贷需求对利率的变化表现为高度敏感性，利率过高显然需求大幅降低，利率过低、机构自身难以维持、也会更多地吸引偿还率低的贫困户贷款。应当在实践中摸索、确认一个合适的区间，或者各个地区有自身既定的利率，保持银行合理范围内受益和贫困户的承受水平、福利之间的平衡。

6.3 优化建议

6.3.1 完善政府配套基础工作

规模化地给贫困户评级授信是扶贫小额信贷发放的基础和前提，规范化、批量化的工作可以减少单个用户信贷成本。
扶贫小额信贷涉及的产业主要是高风险的农业、客户主要是综合素质较低的贫困人群，因此保险的引入迫在眉睫。但通常情况下商业保险并不愿意参与，所以需要政府的帮助。在前期可采用政府设立担保基金的主导模式，然后在实践中逐渐向市场主导机制转型。

6.3.2 明确银行信贷主体责任

建议施行“分片区包干责任制”，以乡镇或者村落为单位来进行划分，确认当地主要承办的银行业机构。
这种模式使责任更加细化、落实，避免了主办单位缺位的现象。相关部门应该监督责任银行设立专门通道简化贷款程序，改善贷款服务模式，加强风险控制，按计划高效迅速地完成贷款投放量，确保贫困户应贷尽贷。

6.3.3 落实差异化监管

不同地区贫困程度不同、贫困类型不同，与环境适配的金融服务才不会阻碍扶贫小额信贷的发展，与此同时，监管部门也应因地制宜地设置差异化的考核机制，才能真实有效地做好把关。
大型商业银行以及一些股份制银行在扶贫小额信贷服务方面业务萎缩、网点大量撤离，其中一个很重要的原因是这些银行业机构不符合申请央行再贷款的要求，因此损失了一大部分的利益。合理扩大再贷款投放范围或许可以很大程度上刺激扶贫小额信贷的覆盖面。

7.结论

本文研究的主题是四川银行业扶贫小额信贷。从明确研究对象、定义基本内涵开始，依次简要介绍了目前小额信贷方面主要存在的理论，国内外学者的部分优秀研究成果；铺陈直叙国外以及国内的先进扶贫小额信贷模式，着重介绍了甘肃的经验做法。其后分析了四川银行业扶贫小额信贷的基本发展情况，针对所表现出来的问题，梳理了可行的发展机制、设计，并对此提出自己的建议。笔者得出了一下一些结论：
（1）以银行业作为主体来发展扶贫小额信贷可行，且具有比较优势。在2020年全面建设小康社会这一整体目标情况下，快、准、狠是对扶贫提出的要求。银行业机构具有经验丰富、路径清晰、网点覆盖面广等优势，再加上与开发式、造血式扶贫理念的契合，银行当仁不让来做这个扶贫的重要推手。
（2）扶贫小额信贷无论选择哪种制度，都存在着扶贫效益与机构本身利益之间的矛盾，笔者认为，相对而言，应选择“公益性质的制度主义”，运用“完善配套政策、利率适中、成本控制、差异化监管、多元化机构参与、拓宽资金来源渠道”的模式。两手抓、在实践中探索如何保持平衡的方案，力求可持续发展。
（3）银行业作为扶贫信贷的主题，构建以农信社为主，各个商业银行、农村金融机构为辅，实现乡村全覆盖的整体格局。应当建立多样化银行业机构并存、主体之间积极互助、准确定位合理分工、适度竞争和谐共进的组织体系。
（4）我国还不具备发达的民间扶贫组织，扶贫小额信贷的推广还是依靠政府的力量才得以推行。四川省银行业扶贫小额信贷具有门槛低、政府贴息、基准利率、免担保的基本特征。主要存在着推进滞后、贷款投入效益较低、道德、信用、操作风险并存的问题。
（5）建议施行“分片区包干责任制” 确认当地主要承办的银行业机构，这种模式使责任更加细化、落实，避免了主办单位缺位的现象。信贷模式多种多样，针对不同情况贫困户应“因材施教”选择不同的模式进行帮扶。利率方面，当在实践中摸索、确认一个合适的区间，或者各个地区有自身既定的利率，保持银行合理范围内受益和贫困户的承受水平、福利之间的平衡。
本文涉及的内容由于笔者的认知学识有限，恐怕有许多肤浅甚至错误之处。总得来说，关于扶贫小额信贷的发展任重而道远。相信我在接下来的学习、工作生活中，经过长期实践与体悟，将对扶贫小额信贷产生更深的见解。也祝我国早日建成全面小康社会，在扶贫这一领域做出举世瞩目的成就！

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